Szanowni Państwo, Członkowie Związku Pracodawców Polska Miedź

Uprzejmie informuję, że do konsultacji publicznych skierowany został projekt ustawy o zmianie ustawy o efektywności energetycznej oraz niektórych innych ustaw (numer z wykazu UC77).

Przedmiotowy projekt aktu prawnego wraz z Uzasadnieniem, Oceną Skutków Regulacji, załącznikami do OSR (szt. 4) oraz Tabelą zgodności dostępny jest na stronach Rządowego Centrum Legislacji pod adresem:

https://legislacja.rcl.gov.pl/projekt/12402653/katalog/13160043#13160043

Uprzejmie proszę o przekazywanie ewentualnych uwag, opinii i stanowisk do projektu w terminie do 17 października 2025 roku na adres: kuydowicz@pracodawcy.pl w formie tabeli uwag przesyłanej w załączeniu w wersji elektronicznej umożliwiającej edytowanie tekstu.

Poprawa efektywności energetycznej dotyczy całego łańcucha energetycznego, tj. obejmuje etapy: wytwarzania, przesyłu, dystrybucji i końcowego zużycia energii. Kompleksowe jej wdrażanie jest korzystne dla środowiska, wpływa pozytywnie na jakość powietrza i tym samym na stan zdrowia w społeczeństwie. Poprawa efektywności energetycznej to także narzędzie redukcji emisji gazów cieplarnianych, a także poprawy bezpieczeństwa energetycznego poprzez zmniejszenie wykorzystania paliw kopalnych, w tym znacząco importowanych.

Efektywność energetyczna stanowi zatem niezbędny element transformacji energetycznej, optymalizując jej koszty i wpływając na procesy produkcyjne. Działania na rzecz poprawy efektywności energetycznej wywierają pozytywny wpływ gospodarczy na przedsiębiorstwa, tj. zwiększają ich konkurencyjność oraz przyczyniają się do tworzenia nowych miejsc pracy, szczególnie w sektorach innowacyjnych. 

Należy zauważyć, że polska gospodarka jest znacznie bardziej energochłonna, niż średnia energochłonność UE. W 2022 r. wskaźnik energochłonności dla Polski wynosił 189,71 kilogramów ekwiwalentu ropy naftowej na tysiąc euro (kgoe/1000 EUR) przy średniej UE wynoszącej 107,42 kgoe/1000 EUR.  Efektywność energetyczna, poprzez m.in. obniżenie energochłonności, odgrywa kluczową rolę w obniżaniu kosztów energii dla gospodarstw domowych i tym samym staje się głównym narzędziem ograniczającym ubóstwo energetyczne. Z uwagi na szereg ww. korzyści efektywność energetyczną powinno się traktować priorytetowo jako tzw. „pierwsze paliwo”.

Jednocześnie, w polskim prawie brakuje koniecznych rozwiązań wynikających z dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2023/1791 z dnia 13 września 2023 r. w sprawie efektywności energetycznej oraz zmieniającej rozporządzenie (UE) 2023/955 (Dz. Urz. UE L 231 z 20.09.2023, str. 1), zwanej dalej „dyrektywą 2023/1791”. Brak jest niezbędnych środków służących wspieraniu efektywności energetycznej, zapewniających osiągnięcie celów w tym zakresie do 2030 r. i w kolejnych dekadach.

W szczególności brakuje systemowych rozwiązań w zakresie:

1. stosowania zasady „efektywność energetyczna przede wszystkim”;
2. realizacji krajowego celu zmniejszenia zużycia energii finalnej przez instytucje publiczne;
3. potrzeby ustanowienia podwyższonego krajowego celu oszczędności energii finalnej, w tym podcelu uzyskania oszczędności energii finalnej w obszarze ubóstwa energetycznego;
4. usprawnienia mechanizmów służących realizacji krajowego celu w zakresie oszczędności energii finalnej, w tym w szczególności systemu świadectw efektywności energetycznej (tj. system tylko częściowo realizuje założony cel w zakresie oszczędności energii finalnej u odbiorcy końcowego);
5. nowych zadań dla przedsiębiorstw w zakresie efektywności energetycznej;
6. systemu kwalifikacji, akredytacji i certyfikacji dla zawodów związanych z efektywnością energetyczną.

ad 1

Na podstawie art. 3 dyrektywy 2023/1791 państwa członkowskie przeprowadzają ocenę rozwiązań w zakresie efektywności energetycznej, w tym zasobów po stronie popytu i elastyczności systemu, przy podejmowaniu decyzji dotyczących planowania, opracowania polityk i większych inwestycji o wartości przekraczającej 100 mln euro i 175 mln euro w przypadku projektów dotyczących infrastruktury transportowej.

Stosowanie zasady „efektywność energetyczna przede wszystkim”, określonej w art. 2 pkt 18 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2018/1999 z dnia 11 grudnia 2018 r. w sprawie zarządzania unią energetyczną i działaniami w dziedzinie klimatu, zmiany rozporządzeń Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 663/2009 i (WE) nr 715/2009, dyrektyw Parlamentu Europejskiego i Rady 94/22/WE, 98/70/WE, 2009/31/WE, 2009/73/WE, 2010/31/UE, 2012/27/UE i 2013/30/UE, dyrektyw Rady 2009/119/WE i (EU) 2015/652 oraz uchylenia rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 525/2013, zwanego dalej „rozporządzeniem 2018/1999”, powinno być realizowane w szczególności przez wykonywanie analiz kosztów i korzyści, które umożliwia właściwą ocenę szerszych korzyści płynących z rozwiązań w zakresie efektywności energetycznej oraz wpływu na ubóstwo energetyczne. Państwa członkowskie są zobowiązane do wyznaczenia jednostki lub jednostek odpowiedzialnych za monitorowanie stosowania zasady oraz wpływu ram regulacyjnych na zużycie energii i efektywność energetyczną.

W prawie krajowym brak jest rozwiązań w pełni umożliwiających prawidłową i skuteczną implementację dyrektywy 2023/1791 w odniesieniu do stosowania powyższej zasady.

ad 2

Dyrektywa 2023/1791 znacząco wzmacnia wzorcową rolę sektora publicznego w dziedzinie efektywności energetycznej. Z jednej strony rozszerza zakres podmiotowy jednostek pełniących wzorcową rolę, a z drugiej strony modyfikuje zadania w tym zakresie (art. 5 dyrektywy 2023/1791).

Art. 2 pkt 12 dyrektywy 2023/1791 określa definicję „instytucji publicznych”, które oznaczają władze krajowe, regionalne lub lokalne oraz podmioty bezpośrednio finansowane i zarządzane przez te władze, lecz niemające charakteru przemysłowego ani handlowego. Należy zauważyć, że definicja ta nie ma swojego odpowiednika w polskim prawie. W kontekście wzorcowej roli sektora publicznego, ustawa o efektywności energetycznej definiuje termin „jednostka sektora publicznego”, który oznacza zamawiającego publicznego, w rozumieniu art. 4 pkt 1 ustawy z dnia z dnia 11 września 2019 r. — Prawo zamówień publicznych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1320). Z uwagi na dużo węższy zakres tej definicji, istnieje potrzeba sformułowania nowej, tak aby zapewnić zgodność z prawem UE.

Co istotne, dyrektywa 2023/1791 nie wymaga już bezpośredniego stosowania środków poprawy efektywności energetycznej przez instytucje publiczne. Państwa członkowskie zobowiązano do osiągnięcia nowego, ilościowego krajowego celu zmniejszenia zużycia energii finalnej w sektorze publicznym o 1,9 % rocznie w porównaniu z rokiem 2021.

Zgodnie z motywem nr 35 do dyrektywy 2023/1791, państwa członkowskie powinny skupić się na zużyciu energii finalnej przez wszystkie obiekty użyteczności publicznej i obiekty instytucji publicznych. Cel może zostać zrealizowany przez zmniejszenie zużycia energii finalnej w dowolnym obszarze sektora publicznego.

ad 3

Wartość nowych oszczędności energii finalnej w latach 2021–2030 została określona w art. 18 ust. 2 ustawy z dnia 20 maja 2016 r. o efektywności energetycznej (Dz. U. z 2025 r. poz. 711), zwanej dalej „ustawą o efektywności energetycznej” i wynosi 5580 tys. ton oleju ekwiwalentnego, zwanego dalej „ktoe”.

W informacji dodatkowej przekazanej do Komisji Europejskiej, Polska zobligowała się do uzyskania skumulowanych oszczędności energii finalnej w okresie 2021–2030 w wysokości 30 797 ktoe, tj. oszczędności na poziomie 0,8 % rocznego zużycia energii końcowej, uśrednionego dla ostatnich trzech lat poprzedzających dzień 1 stycznia 2019 r.

Wraz z wejściem w życie dyrektywy 2023/1791, powyższy cel zwiększył się. Art. 8 ust. 1 lit. b dyrektywy 2023/1791 obliguje do osiągnięcia skumulowanych oszczędności końcowego zużycia energii, o średnio 1,49 % rocznego zużycia energii końcowej, uśrednionego dla ostatnich trzech lat poprzedzających dzień 1 stycznia 2019 r. Zatem skumulowana wartość oszczędności energii finalnej w latach 2021–2030 wyniesie 44 465 ktoe.

Ponadto, dyrektywa 2023/1791 obliguje państwa członkowskie do wyznaczenia i osiągnięcia określonego odsetka wymaganej wielkości skumulowanych oszczędności końcowego zużycia energii wśród osób dotkniętych ubóstwem energetycznym. Obszar ubóstwa energetycznego jest jednym z priorytetowych obszarów zainteresowania w ramach sprawiedliwej transformacji energetycznej. Rosnące koszty energii ze źródeł konwencjonalnych w połączeniu z kosztem nowych inwestycji w instalacje energii odnawialnej w okresie transformacji, wywierają szczególną presję na gospodarstwa mniej zamożne. Niezbędne jest podejmowanie wszelkich działań, których efektem będzie ograniczenie zasięgu tego negatywnego zjawiska.

Zgodnie z art. 8 ust. 3 dyrektywy 2023/1791 udział oszczędności energii finalnej w obszarze ubóstwa energetycznego wynosi 9,05 %, co oznacza potrzebę osiągnięcia skumulowanej wartości oszczędności energii finalnej w latach 2024-2030 na poziomie 2678 ktoe.

Zaniechanie działań w tym obszarze będzie utrzymywało wysoki poziom narażenia części gospodarstw domowych na wysokie koszty energii, co odbiega od przyjętych założeń transformacji energetycznej, zgodnie z którymi szczególną ochroną powinny zostać objęte gospodarstwa dotknięte ubóstwem energetycznym.

Należy wskazać, że ustanowienie podcelu w zakresie uzyskania oszczędności energii finalnej w obszarze ubóstwa energetycznego umożliwi ukierunkowanie już dostępnych narzędzi w zakresie poprawy efektywności energetycznej (m.in. białych certyfikatów) na tego typu odbiorców energii. Proponowane rozwiązanie przyczyni się do zmniejszenia kosztów energii, a tym samym pośrednio będzie oddziaływało na redukcję ubóstwa energetycznego w Polsce. Proponowane działanie będzie komplementarne do dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2024/1275 z dnia 24 kwietnia 2024 r. w sprawie charakterystyki energetycznej budynków (Dz. Urz. UE L 2024/1275 z 08.05.2024), zwaną dalej „dyrektywą 2024/1275”.

ad 4

System świadectw efektywności energetycznej, zwany potocznie systemem białych certyfikatów, funkcjonuje w Polsce od 2013 r.  Został ustanowiony ustawą z dnia 15 kwietnia 2011 r. o efektywności energetycznej (Dz. U. poz. 551, z późn. zm.). Następnie system świadectw efektywności energetycznej został uregulowany w ustawie o efektywności energetycznej oraz w ustawie z dnia 20 kwietnia 2021 r. o zmianie ustawy o efektywności energetycznej oraz niektórych innych ustaw (Dz. U.  poz. 868).

System świadectw efektywności energetycznej nakłada coroczny obowiązek oszczędności energii na podmioty zobowiązane. Zgodnie z art. 10 ustawy o efektywności energetycznej podmiotami zobowiązanymi są m.in. przedsiębiorstwa energetyczne sprzedające energię elektryczną, ciepło sieciowe, gaz ziemny odbiorcom końcowym oraz podmioty paliwowe wprowadzające do obrotu paliwa ciekłe.

Ww. obowiązek może zostać wypełniony przez:

• zrealizowanie przedsięwzięcia służącego poprawie efektywności energetycznej u odbiorcy końcowego lub
• zrealizowanie programu bezzwrotnych dofinansowań w celu współfinansowania przedsięwzięć służących poprawie efektywności energetycznej u odbiorcy końcowego lub
• uzyskanie i przedstawienie do umorzenia Prezesowi Urzędu Regulacji Energetyki świadectw efektywności energetycznej.

Alternatywnym sposobem realizacji ustawowego obowiązku jest uiszczenie przez podmiot zobowiązany opłaty zastępczej. Podmiot zobowiązany może zrealizować swój obowiązek przez uiszczenie opłaty zastępczej do Narodowego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej, ale tylko pod warunkiem spełniania przesłanek ustawowych.

Nowelizacja ustawy o efektywności energetycznej z 2021 roku założyła, że system będzie generował nowe średnioroczne oszczędności energii w wysokości 558 ktoe/rok. Jak wynika ze sprawozdań Prezesa Urzędu Regulacji Energetyki, zwanego dalej „Prezesem URE”, przekazywanych na podstawie art. 22 ust. 3 ustawy o efektywności energetycznej do ministra właściwego do spraw klimatu, oszczędność energii finalnej wyniosła w 2021 r. 143 ktoe, a w 2022 r. 212 ktoe.  System świadectw efektywności energetycznej nie odzwierciedla zarówno poziomu prowadzonych w Polsce inwestycji w zakresie efektywność energetycznej, jak i rzeczywistych, uzyskanych oszczędności energii, ponieważ nie jest jedynym systemem wspierającym efektywności energetyczną. Przy czym należy podkreślić, że stanowi on aktualnie jeden z kluczowych mechanizmów wsparcia efektywności energetycznej w Polsce i ma duży potencjał do dalszego rozwoju – pod warunkiem wprowadzenia systemowych usprawnień. 

Obecny wolumen wydawanych świadectw efektywności energetycznej implikuje ich niską podaż i tym samym niewystarczający wolumen wyrażony w tonach oleju ekwiwalentnego (toe) na Towarowej Giełdzie Energii. To z kolei wprowadza utrudnienia w realizacji celu oszczędności energii przez podmioty zobowiązane. Mechanizm ten ma szczególne znaczenie w kontekście rozwoju modelu ESCO oraz ograniczenia ubóstwa energetycznego.

Jak pokazały dotychczasowe doświadczenia, niewystarczający wolumen oszczędności energii finalnej uzyskiwany w wyniku funkcjonowania systemu białych certyfikatów jest m.in. wynikiem:

1. nadmiernego obciążenia administracyjnego w zakresie weryfikacji przez Urząd Regulacji Energetyki, zwany dalej „URE” wniosków o wydanie świadectw efektywności energetycznej, co stanowi czynnik zniechęcający potencjalnych inwestorów do składania wniosków;
2. niewystarczającej jakości audytów efektywności energetycznej;
3. braku uproszczonych metod obliczania oszczędności energii finalnej dla niektórych przedsięwzięć oraz braku uregulowań dotyczących pomiaru w obliczaniu oszczędności energii finalnej;
4. braku możliwości złożenia wniosku o świadectwo efektywności energetycznej w formie cyfrowej;
5. braku wystarczających rozwiązań promujących wykorzystanie modelu finansowania ESCO (skrót od Energy Service Company), w którym firma realizująca inwestycję otrzymuje zwrot nakładów w oparciu o wygenerowane oszczędności energii, zwanego dalej modelem ESCO.

Pokonanie powyższych ograniczeń jest kluczowe dla zwiększenia wolumenu oszczędności energii finalnej uzyskiwanego w wyniku funkcjonowania systemu białych certyfikatów. Dodatkowo zasadne jest zapewnienie, aby środki z opłaty zastępczej były przeznaczane wyłącznie na przedsięwzięcia z zakresu efektywności energetycznej.

ad 5

Zgodnie z art. 36 ustawy o efektywności energetycznej przedsiębiorca, w rozumieniu ustawy z dnia 6 marca 2018 r. — Prawo przedsiębiorców (Dz. U. z 2024 r. poz. 236, z późn. zm.), z wyjątkiem mikroprzedsiębiorcy, małego lub średniego przedsiębiorcy w rozumieniu tej ustawy, wykonuje co 4 lata audyt energetyczny przedsiębiorstwa.

Art. 11 dyrektywy 2013/1791 modyfikuje zadania przedsiębiorstw w dziedzinie efektywności energetycznej. Przede wszystkim nowe przepisy wzmocnią rolę systemów zarządzania energią, a także kwestię wdrażania zaleceń, wynikających z przeprowadzanego audytu energetycznego przedsiębiorstwa. Zgodnie z wymogami dyrektywy 2023/1791, audyt energetyczny przedsiębiorstwa powinien zostać wykonany przez przedsiębiorstwo, którego średnie roczne zużycie energii w ciągu ostatnich trzech lat, przy uwzględnieniu wszystkich nośników energii, przekracza 10 TJ (co odpowiada 2,778 GWh). Dotyczy to przedsiębiorstw bez wdrożonego systemu zarządzania energią. Ponadto, w przypadku, gdy średnie roczne zużycie energii przedsiębiorstwa w ciągu ostatnich trzech lat, przy uwzględnieniu wszystkich nośników energii, przekracza 85TJ (co odpowiada 23,611 GWh), to zobowiązane jest ono do wdrożenia certyfikowanego systemu zarządzania energią. Wdrożenie nowych rozwiązań dla przedsiębiorstw będzie poprawiało wskaźniki energochłonności, w efekcie czego spadną obciążenia przedsiębiorstw z tytułu kosztów energii, co systematycznie będzie poprawiało ich konkurencyjność.

ad 6

Dyrektywa 2023/1791 ustanawia ramy w zakresie zapewnienia odpowiedniego poziomu kompetencji w odniesieniu do zawodów związanych z efektywnością energetyczną. W art. 28 dyrektywy 2023/1791 zostały ustalone wymogi do wprowadzania systemów kwalifikacji, akredytacji i certyfikacji zawodów związanych z efektywnością energetyczną w celu stworzenia sieci zapewniającej odpowiedni poziom kompetencji w państwach członkowskich UE. W Polsce brak jest rozwiązań systemowych w zakresie akredytacji i certyfikacji zawodu związanego z efektywnością energetyczną.

Budowa i rozwój kompetencji w dziedzinie efektywności energetycznej jest wyznacznikiem zdolności państwa do wdrażania przyjętych założeń polityki, dlatego proponowane rozwiązania powinny objąć również obszar zawodów, od których zależy jakość i efekty realizowanych wdrożeń i projektów.

Z wyrazami szacunku