Szanowni Państwowo, Członkowie Związku Pracodawców Polska Miedź

Uprzejmie informuję, że do konsultacji publicznych skierowany został projekt ustawy o zmianie ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oraz niektórych innych ustaw (numer z wykazu UD114).

Przedmiotowy projekt aktu prawnego wraz Uzasadnieniem oraz Oceną Skutków Regulacji dostępny jest na stronach Rządowego Centrum Legislacji pod adresem:

https://legislacja.rcl.gov.pl/projekt/12390903/katalog/13090409#13090409

Uprzejmie proszę o przekazywanie ewentualnych uwag, opinii i stanowisk do projektu w terminie do 19 listopada 2024 roku na adres: kuydowicz@pracodawcy.pl w wersji elektronicznej umożliwiającej edytowanie tekstu.

W obowiązującym stanie prawnym materię dotyczącą orzecznictwa lekarskiego reguluje ustawa z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2024 r. poz. 497, z późn. zm.), ustawa z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2023 r. poz. 1251, z późn. zm.), rozporządzenie Ministra Polityki Społecznej z dnia 14 grudnia 2004 r. w sprawie orzekania o niezdolności do pracy (Dz. U. z 2004 r. poz. 2711, z późn. zm.) oraz ponad dwadzieścia innych aktów normatywnych odsyłających do przepisów ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych oraz rozporządzenia w sprawie orzekania o niezdolności do pracy. Ponadto, Zakład Ubezpieczeń Społecznych posługuje się aktami prawa wewnętrznego dotyczącymi postępowania orzeczniczego.

Istniejący stan prawny może być postrzegany jako nieprzejrzysty i niedostosowany do obecnych potrzeb. Ma to szczególne znaczenie w kontekście formułowanych przez ubezpieczonych i świadczeniobiorców wątpliwości dotyczących prawidłowości i jednolitości orzekania, dokumentowania ustaleń orzeczniczych oraz działania lekarzy orzeczników. Wpływ na te oceny ma także długotrwały okres oczekiwania na orzeczenie stanowiące podstawę do otrzymywania świadczeń zapewniających środki finansowe na egzystencję w związku ze zrealizowaniem się ryzyka socjalnego jakim jest utrata częściowej lub całkowitej zdolności do pracy lub konieczność rehabilitacji zawodowej celem przywrócenia zdolności do pracy. Wynikają one także z powstałych na przestrzeni lat w ZUS problemów z zatrudnieniem lekarzy orzeczników, których średnia wieku jest coraz wyższa, co w efekcie prowadzi do niedoboru kadr i ograniczenia sprawności działania orzecznictwa lekarskiego. Występujące problemy kadrowe, formy zatrudniania lekarzy orzeczników oraz zasady ich wynagradzania nie odpowiadają współczesnym realiom lekarskiego rynku pracy.

Lekarze orzecznicy funkcjonują w 38 (z 43 oddziałów ZUS), komisje lekarskie działają w 16 oddziałach ZUS. Wg stanu na 30 września 2024 r.: 674 lekarzy (w wymiarze 533 etatów) jest zatrudnionych w oddziałach ZUS,  355 etatów lekarzy (40% z etatów przewidzianych w planie zatrudnienia) jest nieobsadzonych; 30 komisji lekarskich funkcjonuje w ZUS (skład – 3 lekarzy specjalistów). Lekarze orzecznicy i komisje lekarskie wydają rocznie ok. 1,2 mln orzeczeń. Z ponad 25 mln zaświadczeń lekarskich o czasowej niezdolności do pracy wystawianych rocznie dla osób ubezpieczonych w ZUS ok. 1,5% podlega kontroli, którą realizują lekarze orzecznicy.

Aktualnie średni czas oczekiwania na wydanie orzeczenia przez lekarza orzecznika wynosi 28 dni (od 10 do 98 dni). Przepisy prawa nie określają terminu, w jakim powinien zostać rozpatrzony wniosek o wydanie orzeczenia przez lekarza orzecznika albo komisję lekarską (w przepisach prawa określony został termin na wydanie decyzji w sprawie świadczeń). W wewnętrznych aktach prawnych, w ramach systemu pomiaru realizacji zadań w oddziałach ZUS przyjęto m.in. wskaźnik dotyczący terminowości  wydawania orzeczeń w czasie do 45 dni. Średnia wartość odsetka spraw, w których orzeczenie lekarza orzecznika zostało wydane w terminie do 45 dni, wynosiła: w 2021 r. – 97,5%, w 2022 r. – 96,3%, w 2023 r. – 94,2%, w I półroczu 2024 r. – 89,3%, natomiast w przypadku orzeczenia wydanego przez komisję lekarską: w 2021 r. – 97,7%,w 2022 r. – 97,2%, w 2023 r. – 96,3%, w I półroczu 2024 r. – 93,1%. Oznacza to, że ok. 7–10% spraw rozpatrywanych jest w terminie powyżej 45 dni.

Niezadowolenie społeczne powstałe na tle stosowanych dotychczas zasad orzeczniczych, problemy ZUS z ich stosowaniem oraz braki kadrowe stanowią przesłanki do kompleksowej reformy orzecznictwa lekarskiego, której efektem będzie kompletność i przejrzystość przepisów, a także skrócenie czasu oczekiwania na wydanie orzeczenia lekarskiego.

Rosnące oczekiwania społeczne dotyczące efektywnego działania organów administracji publicznej, powstała sytuacja w ZUS w związku z pogłębiającymi się problemami kadrowymi w pionie orzecznictwa lekarskiego, a także zwiększająca się z roku na rok liczba zadań ZUS obejmująca wydawanie orzeczeń lekarskich przesądza o konieczności wprowadzenia nowoczesnych rozwiązań korespondujących z obecnymi realiami. Potrzeba rozwiązania tych problemów była także sygnalizowana w wystąpieniu Najwyższej Izby Kontroli skierowanym do Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej w 2024 r., a także w licznych wystąpieniach poselskich i senatorskich.

Ponadto zidentyfikowano obszary problemowe w zakresie:

• braku wymiany danych pomiędzy ZUS a Naczelną Radę Lekarską (NRL), która uniemożliwia systemową weryfikację danych zgromadzonych w rejestrach Centralnym Rejestrze Lekarzy i Lekarzy Dentystów oraz Centralnym Rejestrze Felczerów, w szczególności w zakresie posiadania przez lekarza/felczera prawa wykonywania zawodu (jego aktualność i ewentualne ograniczenia w tym prawie),
• odmowy udostępniania ZUS dokumentacji medycznej przez wystawiającego zwolnienie lekarskiego lub podmiot lecznicy udzielający świadczeń, które w efekcie skutkują brakiem możliwości kontroli zaświadczenia lekarskiego przez ZUS,
• odmowy poddania się kontroli ZUS w sytuacji, w której wystawiono zaświadczenie lekarskie o czasowej niezdolności do pracy z tytułu opieki nad chorym członkiem rodziny z uwagi na podnoszony brak podstawy prawnej o możliwości przeprowadzenia kontroli przez ZUS w tym zakresie, a z tym związany jest kolejny problem dotyczący braku sankcji w przypadku odmowy udostępnienia dokumentacji medycznej stanowiącej podstawę wystawienia zaświadczenia o niezdolności do pracy,
• niepełnego wykorzystania przez ZUS dostępnych kanałów umożliwiających przekazywania informacji ubezpieczonym o terminie badania lekarskiego przez lekarza orzecznika ZUS. 

Kolejnym problemem jest brak szczegółowego uregulowania w ustawie z dnia 25 czerwca 1999 r. o świadczeniach pieniężnych z ubezpieczenia społecznego w razie choroby i macierzyństwa (Dz. U. z 2023 r. poz. 2780) przesłanek utraty prawa do zasiłku chorobowego. Zgodnie z art. 17 ust. 1 tej ustawy ubezpieczony wykonujący w okresie orzeczonej niezdolności do pracy pracę zarobkową lub wykorzystujący zwolnienie od pracy w sposób niezgodny z celem tego zwolnienia traci prawo do zasiłku chorobowego za cały okres tego zwolnienia. Przepis ten ma odpowiednie zastosowanie również do świadczenia rehabilitacyjnego i zasiłku opiekuńczego. Dotychczasowa praktyka pokazuje, że brak zdefiniowania w ustawie pojęć „wykonywanie pracy zarobkowej” oraz „wykorzystywanie zwolnienia od pracy w sposób niezgodny z celem tego zwolnienia” powoduje problemy interpretacyjne. Dodatkowo osoby korzystające ze zwolnienia lekarskiego często nie mają wiedzy w jakim miejscu mogą przebywać na tym zwolnieniu oraz czy mogą w jego trakcie wyjechać za granicę, np. w celu kontynuowania leczenia. Ponadto obecnie osoby pracujące w  kilku różnych firmach nie mają możliwości świadczenia pracy na rzecz jednej z nich i jednoczesnego pobierania świadczenia z tytułu choroby u innego pracodawcy, nawet gdy są to prace różnego rodzaju i stan zdrowia pozwala na wykonywanie danej pracy. Zgodnie z obowiązującymi przepisami ubezpieczony zatrudniony jednocześnie u kilku pracodawców otrzymuje zwolnienie lekarskie z każdego tytułu ubezpieczenia. Praca na rzecz jednego pracodawcy, przy jednoczesnym przebywaniu na zwolnieniu u innego pracodawcy, powoduje utratę prawa do zasiłku za cały okres tego zwolnienia. Zatem dla chorego pracownika oznacza to, że u żadnego pracodawcy nie może pracować w czasie trwania zwolnienia. Tymczasem ubezpieczeni często skarżą się na takie rozwiązanie i podnoszą, że charakter pracy i stan zdrowia oraz wymogi wynikające z zakresu obowiązków pracowniczych (zatrudnienie u niektórych/pozostałych pracodawców), nie zawsze uniemożliwia jakąkolwiek pracę (np. chirurg ze złamanym palcem jest niezdolny do pracy chirurga w szpitalu, ale z powodzeniem może wykonywać pracę nauczyciela akademickiego prowadzącego wykłady z chirurgii). Zmiana w tym zakresie wychodzi również naprzeciw oczekiwaniom pracodawców, gdyż pozwala na uniknięcie przestoju w pracy i konieczności znalezienia zastępstwa za nieobecnego pracownika, przy jednoczesnym uwzględnieniu rodzaju pracy i stanu zdrowia tego pracownika. Konieczne jest zatem uregulowanie wskazanych kwestii na poziomie ustawy, przy uwzględnieniu dotychczasowego orzecznictwa Sądu Najwyższego.  

Na gruncie obowiązujących przepisów kolejnym obszarem wymagającym interwencji legislacyjnej jest kontrola prawidłowości wykorzystywania zwolnień lekarskich od pracy, prowadzona na podstawie art. 68 ustawy z dnia 25 czerwca 1999 r. o świadczeniach pieniężnych z ubezpieczenia społecznego w razie choroby i macierzyństwa. Do przeprowadzania tej kontroli obecnie jest uprawniony ZUS oraz płatnicy składek na ubezpieczenie chorobowe, którzy zgłaszają do ubezpieczenia chorobowego powyżej 20 ubezpieczonych. W 2023 r. ZUS przeprowadził kontrolę prawidłowości wykorzystywania zwolnień lekarskich  w stosunku do 89,1 tys. ubezpieczonych (wzrost o 42 proc. r/r). Nieprawidłowe wykorzystanie zwolnienia lekarskiego powoduje utratę prawa do zasiłku za cały okres zwolnienia. W rezultacie kontroli ZUS wstrzymał wypłatę zasiłku za 165,7 tys. dni (wzrost o 21 proc. r/r) o łącznej wartości 16,4 mln zł (wzrost o 23 proc. r/r). Natomiast w pierwszej połowie 2024 r. ZUS skontrolował 260,8 tys. osób i wydał 18,6 tys. decyzji wstrzymujących dalszą wypłatę zasiłków chorobowych. Kwota wstrzymanych z tego tytułu zasiłków za ten okres to ok. 24 mln zł. Stąd też konieczne jest usprawnienie kontroli przeprowadzanych przez ZUS poprzez wprowadzenie efektywnych narzędzi oraz jej intensyfikacja. W tym obszarze zdefiniowano następujące problemy:

• brak uregulowania na poziomie ustawy zasad i trybu przeprowadzania kontroli. Kwestie te uregulowane są
• w rozporządzeniu Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 27 lipca 1999 r. w sprawie szczegółowych zasad
• i trybu kontroli prawidłowości wykorzystywania zwolnień lekarskich od pracy oraz formalnej kontroli zaświadczeń lekarskich (Dz. U. poz. 743), które ma charakter anachroniczny i nie przystaje do dzisiejszych czasów. Ponadto takie rozwiązanie może wywołać zarzut niekonstytucyjności, gdyż zgodnie z orzecznictwem Trybunału Konstytucyjnego nie może w systemie prawa powszechnie obowiązującego pojawiać się żadna regulacja podustawowa, która nie znajduje bezpośredniego oparcia w ustawie i która nie służy jej wykonaniu stosownie do modelu określonego w art. 92 ust. 1 Konstytucji,
• brak podstawy prawnej do przeprowadzania kontroli osób pobierających zasiłki po ustaniu tytułu
• do ubezpieczenia (z obecnego brzmienia przepisów wynika, że kontrola ta dotyczy tylko osób ubezpieczonych),
• w przypadku ubezpieczonych zatrudnionych u płatników składek będących płatnikami zasiłków (zgłaszających do ubezpieczenia chorobowego powyżej 20 ubezpieczonych), brak wskazania wprost w przepisach ustawy,
• że do kontroli prawidłowości wykorzystywania zwolnień lekarskich uprawniony jest nie tylko ten płatnik, ale również ZUS,
• brak uregulowania zakresu uprawnień i obowiązków osób przeprowadzających kontrolę oraz osób kontrolowanych, który przekłada się zarówno na brak gwarancji dla kontrolowanych świadczeniobiorców, związanych choćby z ochroną ich prywatności oraz zdrowia, jak i instrumentów efektywnego prowadzenia kontroli przez ZUS i płatnika składek, związanych choćby z trudnością w ustaleniu tożsamości osób przebywających w miejscu kontroli czy gromadzeniu informacji związanych z przedmiotem kontroli.  

Niedostosowane do dzisiejszych potrzeb są również przepisy dotyczące formalnej kontroli zaświadczeń lekarskich.

W związku z tym, że od 1 grudnia 2018 r. zaświadczenia lekarskie są wystawiane jedynie w formie elektronicznej,

e-ZLA zostaje automatycznie przesyłane na profil Platformy Usług Elektronicznych (PUE) ZUS płatnika składek i do systemu ZUS. Zatem przesłanka „sfałszowania zaświadczenia” i wykonywanie tej kontroli przez płatników składek nie znajduje już uzasadnienia. Ponadto zasady dotyczące tej kontroli nie zostały uregulowane w akcie o randze ustawy, co może prowadzić do podniesienia zarzutu niekonstytucyjności.

Ponadto projekt realizuje wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 grudnia 2023 r. sygn. akt. SK 109/20 dotyczący regulacji sposobu obliczania okresów składkowych i nieskładkowych w postępowaniu o świadczenia emerytalno-rentowych.

Brak jest możliwości osiągnięcia celu projektu za pomocą innych środków niż przyjęcie projektowanej ustawy.

Rekomendowane rozwiązania oraz wprowadzane zmiany opisane zostały w Uzasadnieniu oraz Ocenie Skutków Regulacji.

Z wyrazami szacunku