Szanowni Państwo, Członkowie Związku Pracodawców Polska Miedź

Uprzejmie informuję, że do konsultacji publicznych skierowany został projekt ustawy o zmianie ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków oraz ustawy – Prawo wodne (numer z wykazu UD48).

Przedmiotowy projekt aktu prawnego wraz załącznikiem, Uzasadnieniem, Oceną Skutków Regulacji oraz załącznikiem do OSR dostępny jest na stronach Rządowego Centrum Legislacji pod adresem:

https://legislacja.rcl.gov.pl/projekt/12393351/katalog/13104907#13104907

Uprzejmie proszę o przekazywanie ewentualnych uwag, opinii i stanowisk do projektu w terminie do 28 stycznia 2025 roku na adres: kuydowicz@pracodawcy.pl w wersji elektronicznej umożliwiającej edytowanie tekstu.

Strona samorządowa oczekuje pilnej interwencji legislacyjnej w obszarze uregulowań prawnych dotyczących procesu zatwierdzania taryf za wodę i ścieki. Krytyka strony samorządowej jest skierowana wobec obowiązujących uregulowań dotyczących zatwierdzania taryf oraz sposobu wywiązywania się Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie (dalej: „PGW WP”) z roli regulatora zatwierdzającego taryfy za wodę i ścieki. W tym zakresie podnoszone są w ostatnich latach zarzuty dotyczące: zbyt długiego okresu zatwierdzania taryf przez PGW WP (w ramach procedury administracyjnej obejmującej 2 instancje administracyjne), arbitralnego rozpatrywania pilnych wniosków bez uwzględnienia potrzeb przedsiębiorstw wodociągowo-kanalizacyjnych na poziomie lokalnym, np. w zakresie niezbędnych inwestycji oraz potrzeb realizacji pozostałych zadań.

Wnioski o zatwierdzenie taryfy (oraz wnioski o skrócenie taryfy) procedowane są zgodnie z przepisami ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz. U. z 2024 r. poz. 757), zwanej dalej „ustawą o zbiorowym”, oraz ustawą z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572). Pomimo pewnych podobieństw każde postępowanie w sprawie zatwierdzenia taryfy jest inne. Każde przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne jest odrębnym bytem funkcjonującym w innych uwarunkowaniach lokalnych (związanych w szczególności ze stanem i wielkością infrastruktury technicznej, uwarunkowaniami geograficznymi, strukturą odbiorców usług), które przekładają się na całkowitą odrębność każdej sprawy. Organ regulacyjny ocenia, analizuje i weryfikuje zaprojektowaną przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne taryfę, w szczególności weryfikuje koszty, wykazywane przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne, pod względem celowości ich ponoszenia w celu zapewnienia ochrony interesów odbiorców usług przed nieuzasadnioną zmianą cen. Sposób ustalania niezbędnych przychodów na kolejne lata projektowanej taryfy w oparciu o przychody zrealizowane w okresie obrachunkowym, określa § 8 rozporządzenia Ministra Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej z dnia 27 lutego 2018 r. w sprawie określania taryf, wzoru wniosku o zatwierdzenie taryfy oraz warunków rozliczeń za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków (Dz. U. z 2022 r. poz. 1074).

Zgodnie z art. 24c ust. 1 ustawy o zbiorowym, organ regulacyjny, co do zasady, w terminie 45 dni od dnia otrzymania wniosku winien wydać decyzję. Warto dodać, że zgodnie z utrwaloną, jednolitą linią orzeczniczą sądów administracyjnych 45-dniowy termin liczony jest od dnia złożenia wniosku pozbawionego braków formalnych i zawierającego wymaganą zawartość merytoryczną.

W ramach bieżącej działalności Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej (KZGW) PGW WP prowadzi monitoring terminowości załatwiania spraw w zakresie zatwierdzania taryf za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków przez dyrektorów regionalnych zarządów gospodarki wodnej PGW WP (RZGW). Na potrzeby przeprowadzania cyklicznych monitoringów zostały opracowane mierniki, których wykonanie, przy założonym algorytmie, wskazuje na postęp realizacji zadań.

Podnoszone są zarzuty zbyt małej elastyczności w ramach prowadzonych postępowań administracyjnych. Zbyt mała elastyczność w postępowaniach administracyjnych może być utożsamiana z przewlekłością postępowań. Wprowadzenie zmian w obowiązującej regulacji, powinno stanowić wyjście naprzeciw postulatom zgłaszanym przez stronę samorządową dotyczącym uelastycznienia procesu zatwierdzania taryf za wodę i ścieki. Można przyjąć, że uelastycznieniem procesu zatwierdzania taryf jest właśnie ponowne włączenie gmin w ten proces. Z tego punktu widzenia uelastycznienie procesu będzie polegać na tym, że część taryf zostanie zatwierdzona przez radę gminy bez udziału PGW WP, w prostszej i szybszej procedurze.

Jednocześnie dla sprawniejszego funkcjonowania Państwa niezwykle istotna jest decentralizacja zadań, w tym z zakresu zbiorowego zaopatrzenia w wodę oraz zbiorowego odprowadzania ścieków i przeniesienie kompetencji ze szczebla dużych regionów (właściwości RZGW PGW WP) na poziom gminy. Gospodarka wodno-ściekowa jest realizowana bowiem przede wszystkim w obrębie mniejszych, lokalnych jednostek. Nadto występuje potrzeba zapewnienia instrumentu ochrony społeczności lokalnej przed nieuzasadnioną zmianą cen usług wodociągowo-kanalizacyjnych. Nowe taryfy powinny bazować na merytorycznych przesłankach ocenianych w ramach procesu zatwierdzania taryf. Konieczne jest zatem uwzględnienie w odpowiednim wymiarze dorobku prawnego w zakresie rozpatrywania merytorycznych przesłanek ocennych w ramach procesu zatwierdzania taryf. Takie rozwiązanie powinno zbliżyć ceny za dostarczanie wody i odprowadzanie ścieków do poziomu społecznie akceptowalnego. Przeprowadzona analiza obowiązujących przepisów w zakresie dostępności wody dla gospodarstw domowych prowadzi do wniosków, że należy rozszerzyć możliwości stanowienia taryf o taryfy progresywne, których wprowadzenie będzie zależało od decyzji samorządów.

Na podstawie art. 27a ust. 3 pkt 6 ustawy o zbiorowym, na stronach podmiotowych Biuletynu Informacji Publicznej poszczególnych RZGW PGW WP w dniu 16 kwietnia 2024 r. zostały opublikowane raporty dotyczące warunków wykonywania działalności w zakresie zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków.

Przepisy wprowadzające taryfę progresywną realizują konstytucyjną zasadę sprawiedliwości społecznej, przyczynią się do bardziej zrównoważonego gospodarowania dostępnymi zasobami wodnymi i ochrony środowiska, umożliwiając równocześnie efektywniejsze promowanie zachowań proekologicznych.

Postulowany jest częściowy powrót do uregulowań obowiązujących przed wejściem w życie przepisów ustawy z dnia 27 października 2017 r. o zmianie ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę oraz zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz. U. poz. 2180). Samorządy wskazują, iż w ówczesnym stanie prawnym, była zapewniona odpowiednia elastyczność i szybkość rozpatrywania wniosków. Wynikało to z faktu, że zatwierdzanie taryf odbywało się w ramach jednoinstancyjnego postępowania przed radą gminy, bez konieczności stosowania sformalizowanych instrumentów prawnych stosowanych w ramach procedury administracyjnej. Oznacza to wprowadzenie regulacji, które będą stanowić wyjście naprzeciw postulatom zgłaszanym przez stronę samorządową dotyczącym uelastycznienia oraz usprawnienia procesu zatwierdzania taryf za wodę i ścieki, w szczególności ponownego włączenia organu gminy w ten proces.

Kluczową zmianą obowiązującej regulacji jest ponowne przypisanie radzie gminy wyłącznej kompetencji do zatwierdzania taryf za wodę i ścieki. Zatwierdzeniu w drodze uchwały rady gminy będą więc podlegały taryfy rozumiane jako zestawienie ogłoszonych publicznie cen i stawek opłat za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków oraz warunki ich stosowania, z wyłączeniem taryf zmienianych w związku ze zmianą stawki podatku od towarów i usług.

Zakłada się przypisanie radzie gminy uprawnienia do wprowadzenia na terenie gminy progresywnych taryf dla gospodarstw domowych w granicach określonych w ustawie o zbiorowym. W tym celu konieczne jest zapewnienie uzyskania odpowiednich informacji na temat zużycia wody od przedsiębiorstw wodociągowo-kanalizacyjnych w celu ustalenia zasadności wprowadzenia taryf progresywnych. 

Zakłada się przypisanie PGW WP kompetencji do ingerencji w proces zatwierdzania taryf jedynie w następujących przypadkach:

– obligatoryjnie: w przypadku zmiany o ponad 15 % planowanej taryfy względem poprzednio obowiązujących średnich taryf z okresu 3 lat dla danego przedsiębiorstwa (wniosek o zatwierdzenie taryfy będzie ostatecznie zatwierdzany przez radę gminy);

– fakultatywnie: (uzyskiwanie opinii) w przypadku zakładanych zmian w niższej wysokości niż 15% względem poprzednio obowiązujących średnich taryf z okresu 3 lat, rada gminy będzie mogła wystąpić o uzgodnienie taryfy do organu regulacyjnego w określonym terminie od dnia wpływu wniosku o zatwierdzenie taryfy.

Tym samym wprowadzona zostanie ustawowa ochrona interesów odbiorców usług przed nieuzasadnioną zmianą cen usług wodociągowo-kanalizacyjnych przez procedurę obowiązkowego uzyskiwania stanowiska od PGW WP w przypadku wystąpienia zagrożenia bezpodstawnego podwyższenia stawek opłat.

Podstawowy tryb procedury zatwierdzania taryf za wodę i ścieki będzie co do zasady oparty na rozwiązaniach prawnych obowiązujących przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 27 października 2017 r. o zmianie ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę oraz zbiorowym odprowadzaniu ścieków. Jednakże proponuje się w tym trybie modyfikacje pozwalające zachować sprawdzone obecnie rozwiązania merytoryczne. Przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne będzie inicjowało procedurę przekazując wójtowi (burmistrzowi, prezydentowi miasta) wniosek o zatwierdzenie taryfy wraz z projektem taryfy oraz uzasadnieniem w odpowiednim terminie przed dniem upływu okresu obowiązywania dotychczasowej taryfy. Wójt (burmistrz, prezydent miasta) dokona formalnego sprawdzenia projektu taryfy pod względem zgodności przede wszystkim z przepisami ustawy o zbiorowym oraz przepisami ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. – Prawo wodne (Dz. U. z 2024 r. poz. 1087, z późn. zm.) i w tym zakresie opracuje rekomendacje dla rady gminy. Przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne będzie mogło składać wniosek taryfowy za każdym razem, gdy udokumentuje zmiany warunków ekonomicznych oraz wielkości usług i warunków ich świadczenia. Przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w trakcie obowiązywania dotychczasowej taryfy będzie mogło złożyć wniosek o skrócenie okresu obowiązywania taryfy, jednak nie później niż przed rozpoczęciem biegu terminu 120 dni od planowanego dnia wejścia w życie nowej taryfy. Dodatkowo wójt (burmistrz, prezydent miasta) dokona także analizy zmiany warunków ekonomicznych wykonywania przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne działalności gospodarczej. W tym zakresie  wójt (burmistrz, prezydent miasta) zweryfikuje koszty prowadzonej działalności pod względem celowości ponoszenia kosztów w celu zapewnienia ochrony interesów odbiorców usług przed nieuzasadnioną zmianą cen (tak jak to jest obecnie). Wnioski z przeprowadzonej analizy zostaną ujęte w rekomendacji dla rady gminy. Rada gminy podejmie uchwałę o zatwierdzeniu taryf, w odpowiednim terminie od dnia złożenia wniosku, albo o odmowie zatwierdzenia taryf, w przypadku wystąpienia przesłanek ustawowych. Uchwała rady gminy zatwierdzająca taryfę wejdzie w życie po upływie odpowiedniego okresu od dnia jej ogłoszenia. Jeżeli rada gminy nie podejmie uchwały w ustawowym terminie od dnia otrzymania wniosku o ich zatwierdzanie, taryfy zweryfikowane przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta) wejdą w życie.

W zakresie oceny ryzyka związanego z brakiem wyspecjalizowanych pracowników (szczególnie w mniejszych gminach), którzy mieliby oceniać wiarygodność przedłożonej przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne analizy ekonomicznej, wskazać należy, że przed wydzieleniem odrębnego organu regulacyjnego (przed 2018 r.) gminy same zatwierdzały taryfy. Gminy w wyniku wprowadzonej reformy w 2018 r. (zabrania im zadań w zakresie zatwierdzania taryf) nie zostały pozbawione pracowników w tym zakresie. Obecne regulacje zapewniają gminom tylko większy zakres informacji pozwalający ocenić zasadność podniesienia taryf. Jednak mając na uwadze, że gminy dysponują obecnie specjalistami z zakresu kwestii finansowych w związku z wydatkami publicznymi dokonywanymi przez te jednostki, co do zasady gminy powinny być w stanie na podstawie posiadanych zasobów kadrowych dokonywać właściwej oceny merytorycznej wniosków o zatwierdzenie taryfy. Dodatkowo gminy, jeżeli będą miały wątpliwości, co do zasadności zatwierdzenia taryfy, będą uprawnione do wystąpienia do specjalistycznego organu w celu uzyskania opinii (o ile nie będzie wymagane uzgodnienie).

Jeżeli projekt taryfy będzie zakładał zmianę cen i stawek opłat dotyczących zaopatrzenia w wodę lub dotyczących odprowadzania ścieków o ponad 15 % planowanej taryfy względem poprzednio obowiązujących średnich taryf z okresu 3 lat dla danego przedsiębiorstwa – wtedy wymagane obligatoryjnie będzie uzyskanie stanowiska organu regulacyjnego (uzgodnienia) w zakresie zatwierdzenia taryfy. W przypadku zmiany taryfy, która nie będzie wymagała uzgodnienia, rada gminy będzie mogła wystąpić o opinie dotyczącą taryfy do organu regulacyjnego w określonym terminie od dnia wpływu wniosku o zatwierdzenie taryfy, jednak będzie to uprawnienie rady gminy, a nie jej obowiązek. Przedmiotowe rozwiązanie pozwoli zapewnić odpowiednią ochronę społeczności lokalnej przed nieuzasadnionymi zmianami cen usług wodociągowo-kanalizacyjnych na podstawie merytorycznych przesłanek. Stanowisko wyrażone przez PGW WP będzie stanowić dodatkową przesłankę, która pozwoli radzie gminy podjąć odpowiednie rozstrzygnięcie w zakresie zatwierdzenia taryfy.

Warto dodać, że negatywne stanowisko organu regulacyjnego nie będzie automatycznie prowadzić do obniżenia ceny ujętej w projekcie taryfy – gdyż potencjalnie mogą wystąpić przypadki gdy negatywne stanowisko będzie wynikało z innych okoliczności niż nieuzasadniona zmiana ceny. Taka sytuacja może mieć miejsce np. w przypadku braku wystarczającego uzasadnienia zmiany taryfy (gdy zasadna jest zmiana taryfy z uwagi na planowane inwestycje jednak nie została odpowiednio uzasadniona).

Za dokonanie uzgodnienia będzie odpowiedzialna rada gminy. Nie przewiduje się odrębnych sankcji dla rady gminy za brak dokonania uzgodnienia. W celu zapewnienia sprawnego prowadzenia postępowania zakłada się, że organ regulacyjny będzie dokonywał uzgodnienia w terminie 45 dni od dnia otrzymania wniosku. W przypadku braku dokonania uzgodnienia w tym terminie na organ regulacyjny będą mogły być nakładane kary administracyjne. Przedmiotowe rozwiązanie pozwoli wzmocnić ochronę samorządów przed wielokrotnie sygnalizowaną w ostatnich latach przez instytucje kontrolne przewlekłością postępowań  ze strony organu regulacyjnego.

Ustalony poziom zmiany cen i stawek opłat, od którego będzie wymagane uzgodnienie z organem regulacyjnym został ustalony biorąc pod uwagę następujące okoliczności. Poziom 15% zmiany cen został ustalony na podstawie sumy prognozowanej dynamiki zmiany cen towarów i usług konsumpcyjnych na rok 2023 (wraz z wytycznymi dotyczącymi stosowania jednolitych wskaźników makroekonomicznych będących podstawą oszacowania skutków finansowych projektowanych ustaw), tj. 12%, powiększony o 3 punkty procentowe. Te wytyczne są podstawą kalkulacji cen i stawek opłat za zbiorowe zaopatrzenie w wodę. Powiększenie o kolejne 3 punkty procentowe pozwoli na zmianę kosztów kształtujących ceny, które nie są indeksowane wskaźnikami takimi jak np. amortyzacja, koszt zakupu energii elektrycznej, wynagrodzenia. Zapewni to możliwość ponadinflacyjnej zmiany niezbędnych przychodów – bez konieczności szczegółowej analizy zmian cen.

Dodatkowo wymóg uzgodnienia projektu taryfy nie będzie dotyczył przypadków, gdy zmiana poziomu cen i stawek opłat za dostarczanie wody lub odprowadzenie ścieków, będzie większa niż wzrost inflacyjny albo wzrost o 15% względem średnich stawek z ostatnich 3 lat w sytuacji gdy przedmiotowa zmiana jest większa wyłącznie z uwagi na poziom inflacji, który w tym okresie wystąpił. Związane jest to z faktem, że zmiana poziomu cen i stawek opłat w zakresie zmian inflacji jest, co do zasady, uzasadniona i tym samym nie wymaga dodatkowej oceny organu regulacyjnego – w formie uzgodnienia projektu taryfy.

PGW WP będą analizować projekt taryfy wraz z uzasadnieniem przede wszystkim pod względem zgodności z przepisami ustawy o zbiorowym oraz przepisami ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. – Prawo wodne. Pod uwagę brane będą m. in. zmiany warunków ekonomicznych wykonywania przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne działalności gospodarczej, a także weryfikowane będą koszty związane ze świadczeniem usług, pod względem celowości ich ponoszenia. Rada gminy będzie mogła zatwierdzić taryfę w drodze uchwały po uzyskaniu specjalistycznego stanowiska PGW WP. Stanowisko wyrażone przez PGW WP będzie stanowić dla rady gminy dodatkową przesłankę wpływającą na ochronę lokalnej społeczności przed nieuzasadnioną zmianą cen usług wodociągowo-kanalizacyjnych.

Dodatkowo zostanie zniesiona opłata za zatwierdzenie taryfy, co pozwoli ograniczyć koszty przedsiębiorstw wodociągowo-kanalizacyjnych.

Zmiany w obszarze zatwierdzania taryf za wodę i ścieki będą pozytywnie odebrane przez jednostki samorządu terytorialnego z uwagi na realizacje ich postulatów. Należy jednak wskazać, że nastąpi zmiana instrumentów prawnych w zakresie zabezpieczenia interesu społeczności lokalnych przed nieuzasadnioną zmianą cen.

Należy oczekiwać, że zaproponowane rozwiązania prawne z jednej strony będą zgodne z oczekiwaniami strony samorządowej zmierzającymi do ponownego powierzenia gminom kompetencji do zatwierdzania taryf, z drugiej zaś strony zapewnią realizację wniosków Najwyższej Izby Kontroli w zakresie uniknięcia konfliktu interesów oraz ochrony interesów odbiorców usług przed nieuzasadnioną zmianą cen usług wodociągowo-kanalizacyjnych.

Celem zmiany przepisów umożliwiających gminie wprowadzenie taryfy progresywnej (stawek progresywnych) jest zapewnienie także dostępu do wody w ilości, która jest niezbędna dla godnego funkcjonowania, a przede wszystkim – odpowiedniej ilości wody do spożycia. W tym celu przewiduje się wprowadzenie uprawnień (nie obowiązku) dla gminy do wprowadzenia taryf progresywnych na jej obszarze przez wydanie odpowiedniego aktu prawa miejscowego.

W odpowiednim terminie od dnia wejścia w życie tego aktu prawa miejscowego przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne będzie obowiązane wystąpić z wnioskiem o zmianę taryfy albo o zatwierdzenie nowej taryfy. W akcie prawa miejscowego, w którym wprowadzony zostanie obowiązek stosowania taryfy progresywnej, określone zostaną  także następujące elementy: poszczególne progi w postaci pobranej wody i różnice pomiędzy wysokością stawek ujętych w poszczególnych progach.

Przewiduje się, że progresywna stawka opłaty za wodę będzie uwzględniać liczbę osób w gospodarstwie domowym, która będzie mogła być ustalona m.in. przez złożenie odpowiedniej deklaracji.

Zakłada się, że gminy decydujące się na wprowadzenie stawek progresywnych będą miały możliwość obniżenia cen dostępu do wody pitnej dla mieszkańców, a z drugiej strony w sposób bardzo elastyczny będą mogły kształtować stawki dla większego zużycia wody.

Przewiduje się także wprowadzenie obowiązku dla przedsiębiorstw wodociągowo-kanalizacyjnych dostarczania gminom danych na temat zużycia wody (np. średnich) na żądanie gminy.

Osiągnięcie celu tej regulacji nie jest możliwe bez interwencji legislacyjnej polegającej na zmianie obowiązujących przepisów ustaw.

Z wyrazami szacunku