Szanowni Państwo, Członkowie Związku Pracodawców Polska Miedź

Uprzejmie informuję, że do konsultacji publicznych skierowany został projekt ustawy o rozwiązaniach służących zwiększeniu dostępności gruntów pod budownictwo mieszkaniowe (numer z wykazu UA10).

Przedmiotowy projekt aktu prawnego wraz z Uzasadnieniem oraz Oceną Skutków Regulacji dostępny jest na stronach Rządowego Centrum Legislacji pod adresem:

https://legislacja.rcl.gov.pl/projekt/12394350/katalog/13110202#13110202

Uprzejmie proszę o przekazywanie ewentualnych uwag, opinii i stanowisk do projektu w terminie do 24 lutego 2025 roku na adres: kuydowicz@pracodawcy.pl w wersji elektronicznej umożliwiającej edytowanie tekstu.

Na rynku mieszkaniowym w Polsce obserwuje się szereg zjawisk, które utrudniają bądź spowalniają realizację inwestycji. Długotrwałe procedury administracyjne związane z procesem inwestycyjnym oraz ograniczona podaż gruntów, na których mogłyby powstawać nowe inwestycje mieszkaniowe, są postrzegane jako jedne z barier, które będą wpływały na rozwój rynku nieruchomości w najbliższych latach. Według ocen uczestników rynku bez podjęcia działań mających na celu zwiększenie podaży gruntów pod budownictwo mieszkaniowe, prognozy dotyczące liczby mieszkań oddawanych do użytkowania w kolejnych latach będą się pogarszały. Liczba mieszkań oddanych do użytkowania w 2023 r. wyniosła łącznie prawie 221 tys., z czego deweloperzy oddali do użytkowania ponad 137,6 tys. (ok. 62,2 %) [źródło: Bank Danych Lokalnych, dostęp: 12.03.2024 r.]. Według wstępnych danych za okres styczeń-październik 2024 roku oddano do użytkowania 162,5 tys. mieszkań, tj. o 10,5% mniej niż w analogicznym okresie 2023 roku, z czego deweloperzy przekazali do eksploatacji 99,9 tys. mieszkań – o 10,0% mniej niż przed rokiem (źródło: GUS). Prognozy na kolejne lata zakładają istotne dalsze spadki w zakresie realizacji inwestycji mieszkaniowych (mieszkań oddanych do użytkowania) przez deweloperów, tj. ok. 115 tys. w 2025 r. (źródło: szacunek Ministerstwa Rozwoju i Technologii na podstawie danych GUS).

Zidentyfikowano następujące bariery w rozwoju budownictwa mieszkaniowego:

1.       Ograniczenia w obrocie nieruchomościami rolnymi znajdującymi się w granicach administracyjnych miast

Zgodnie z przepisami ustawy z dnia 11 kwietnia 2003 r. o kształtowaniu ustroju rolnego (dalej: „ukur”) przez nieruchomość rolną należy rozumieć nieruchomość rolną w rozumieniu Kodeksu cywilnego, z wyłączeniem nieruchomości przeznaczonych w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego na cele inne niż rolne. W tej sytuacji miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego (dalej: „plan miejscowy”) „zdejmuje” z nieruchomości rolnej jej „kwalifikację rolną”, a przez to również ograniczenia w obrocie tą nieruchomością. Natomiast grunt rolny w rozumieniu ukur, dla którego została wydana decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, z punktu widzenia rynku nieruchomości traktowany jest jako działka budowlana. Wydanie decyzji o warunkach zabudowy oznacza bowiem, że nieruchomość stanowi działkę budowlaną. Tymczasem, na gruncie przepisów ukur, taka nieruchomość nie staje się nieruchomością inwestycyjną i obrót nią podlega ograniczeniom wynikającym z tej ustawy.

Wg danych GUGiK (stan na dzień 1 stycznia 2024 r.) grunty rolne w miastach stanowią 993 834 ha, z czego ok. 108,1 tys. ha to grunty rolne w miastach wojewódzkich.

2.       Ograniczenia możliwości ustanawiania użytkowania wieczystego na cele mieszkaniowe

Z dniem 1 stycznia 2019 r., wraz z przekształceniem z mocy prawa użytkowania wieczystego pod budynkami mieszkalnymi w prawo własności, wprowadzono generalny zakaz ustanawiania użytkowania wieczystego na cele mieszkaniowe. W związku z powyższym publiczny właściciel gruntu w obecnym stanie prawnym nie ma możliwości ustanawiania trwałego tytułu prawnego na rzecz podmiotu realizującego inwestycje mieszkaniowe, z zachowaniem sprawowania efektywnego nadzoru nad realizacją przez inwestora założeń polityki przestrzennej przyjętej przez publicznego właściciela gruntu. Publiczny podmiot nie może więc kontrolować, w jaki sposób ma być zagospodarowany teren nieruchomości, jeśli chciałby powierzyć innemu podmiotowi budowę mieszkań. Przed reformą użytkowania wieczystego z 2018 r. taką rolę pełniło ustanawianie użytkowania wieczystego na cele mieszkaniowe.

3.       Procedura zmiany parametrów zabudowy

Zgodnie z ustawą z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, po zmianach wprowadzonych ustawą z dnia 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw, możliwe jest sporządzenie planu miejscowego przy zastosowaniu procedury uproszczonej w przypadku m.in. zmiany parametrów, w tym wysokości zabudowy, o nie więcej niż 10%. W odniesieniu do budynków niższych niż 30 m taka zmiana nie umożliwia dobudowania dodatkowej pełnej kondygnacji, przez co przepis ma ograniczone zastosowanie praktyczne. Przepis wymaga zatem zmiany z uwagi na jego nieużyteczność w przypadku dobudowy jednej kondygnacji budynków niskich.

4.       Procedura sporządzania zintegrowanego planu inwestycyjnego

Ustawa z dnia 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw wprowadziła także do systemu planowania i zagospodarowania przestrzennego szczególną formę planu miejscowego – zintegrowany plan inwestycyjny (ZPI). W trakcie sporządzania dokumentu gmina negocjuje z inwestorem umowę urbanistyczną, w której strony zobowiązują się do wykonania czynności m.in. z zakresu budowy infrastruktury czy ponoszenia kosztów sporządzenia dokumentu. Aby zapewnić pełną transparentność tego procesu, istotne jest wprowadzenie już przed przystąpieniem do negocjacji treści tej umowy ogólnych zasad partycypacji inwestora w realizowaniu i finansowaniu inwestycji określanych w umowie urbanistycznej. Ponadto, w procedurze sporządzania ZPI zidentyfikowano elementy, które można zmodyfikować lub uprościć, aby narzędzie to było szerzej wykorzystywane przez inwestorów i gminy oraz miało realny wpływ na zwiększenie podaży gruntów pod budownictwo mieszkaniowe, m.in. ograniczająca definicja inwestycji uzupełniającej, nieaktualne studia uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin obowiązujące do czasu wejścia w życie planów ogólnych, wydłużająca procedurę konieczność uzyskania zgody rady gminy na przystąpienie do sporządzenia ZPI, konieczność przygotowania pełnej treści projektu umowy urbanistycznej na wczesnym etapie procedury, brak określonych terminów na przyjęcie ZPI czy rozpatrywanie skarg z nim związanych.

5.       Opłata planistyczna

Zgodnie z obowiązującymi przepisami ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jeżeli w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą wartość nieruchomości wzrosła, a właściciel lub użytkownik wieczysty zbywa tę nieruchomość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta pobiera jednorazową opłatę ustaloną w tym planie. Opłata nie może być ustalona w wysokości większej niż 30% wzrostu wartości nieruchomości. Przepisy te są jednak nieskuteczne i wymagają zmian. Zgodnie z raportami Najwyższej Izby Kontroli (P/22/023, P/12/147) mechanizm pobierania opłaty planistycznej jest nieskuteczny i nie kompensuje kosztów ponoszonych przez gminy w związku z uchwaleniem i realizacją ustaleń planów miejscowych. Jednocześnie przepisy obligujące do naliczenia opłaty w przypadku sprzedaży nieruchomości w ciągu 5 lat od uchwalenia planu miejscowego premiują pasywne postawy właścicieli nieruchomości w obrocie tymi nieruchomościami. Wiąże się to z wyczekiwaniem właścicieli na upływ ww. terminu po uchwaleniu planu miejscowego, aby uniknąć naliczenia opłaty planistycznej. Skutkiem takiego mechanizmu jest odroczenie podjęcia decyzji o wprowadzeniu nieruchomości do obrotu, a tym samym zmniejszenie dostępności na rynku gruntów budowlanych, na których obowiązuje plan miejscowy, czyli tych o najkorzystniejszych uwarunkowaniach do realizacji inwestycji.

6.       Ograniczenia w korzystaniu z narzędzi przewidzianych w ustawie o ułatwieniach w przygotowaniu i realizacji inwestycji mieszkaniowych oraz inwestycji towarzyszących

Do czasu pełnego wdrożenia reformy systemu planowania przestrzennego, tj. uchwalenia przez gminy planów ogólnych, które umożliwią zafunkcjonowanie w pełni nowego narzędzia, jakim jest ZPI, możliwe jest również korzystanie z narzędzi wprowadzonych ustawą z dnia 5 lipca 2018 r. o ułatwieniach w przygotowaniu i realizacji inwestycji mieszkaniowych oraz inwestycji towarzyszących (dalej: „ustawa mieszkaniowa”). W procedurze przyjmowania uchwał o ustaleniu lokalizacji inwestycji mieszkaniowej także zidentyfikowano elementy, których modyfikacja może wpłynąć na szersze wykorzystanie narzędzia, m.in. niezasadny wymóg zachowania minimalnego udziału powierzchni handlu i usług w każdej inwestycji, niewystarczające przepisy odnoszące się do realizacji inwestycji w zabudowie śródmiejskiej, brak możliwości zawieszenia biegu terminu procedury w przypadku konieczności dokonania modyfikacji wniosku oraz związane z tym ponawianie procedury czy obowiązek realizowania urządzonych terenów wypoczynku oraz rekreacji lub sportu na terenie inwestycji nawet w przypadku spełnienia wymaganych ustawą standardów w tym zakresie w najbliższym sąsiedztwie inwestycji. Pilnej korekty wymagają także regulacje dotyczące minimalnego wskaźnika liczby miejsc postojowych określonego w ustawie mieszkaniowej, istotnie ograniczające liczbę rozpoczynanych inwestycji mieszkaniowych. Ustawą z dnia 26 stycznia 2023 r. o zmianie ustaw w celu likwidowania zbędnych barier administracyjnych i prawnych wprowadzono na poziomie krajowym minimalny współczynnik liczby miejsc postojowych przewidzianych do realizacji w ramach inwestycji mieszkaniowej lokalizowanej w trybie określonym w ustawie mieszkaniowej. O zmianę tych przepisów wnioskują zarówno inwestorzy, jak i samorządy. Ich aktualne brzmienie ogranicza bowiem możliwość modyfikacji tego wskaźnika przez gminę i uniemożliwia dostosowanie go do lokalnych uwarunkowań w danej miejscowości, uwzględniających np. lokalizację terenu inwestycji, stopień rozwoju transportu publicznego czy sieci dróg rowerowych, tak jak jest to ustalane w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego. Stanowi to również istotną barierę dla rozwoju budownictwa komunalnego i społecznego.

7.       Wątpliwości związane z możliwością dokonywania podziału nieruchomości w oparciu o ustalenia uchwały o ustaleniu lokalizacji inwestycji mieszkaniowej

Podstawowym kryterium prawnym oceny dopuszczalności podziału nieruchomości jest plan miejscowy jako podstawowy dokument planistyczny określający zarówno przeznaczenie nieruchomości, jak i dopuszczalny sposób jej zagospodarowania. Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami przewiduje także możliwość podziału nieruchomości w sytuacji braku planu miejscowego, tj. na podstawie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu albo braku sprzeczności z przepisami odrębnymi. Dodatkowo w art. 95 ww. ustawy określono przypadki, gdy podział nieruchomości może nastąpić niezależnie od ustaleń planu miejscowego, a w przypadku braku planu – niezależnie od decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Ustawa mieszkaniowa wprowadziła do polskiego porządku prawnego uchwałę o ustaleniu lokalizacji inwestycji mieszkaniowej (inwestycji towarzyszącej). Uchwała nie jest de facto planem miejscowym, jednak ustawodawca rozstrzygnął w art. 12 ust. 1 ww. ustawy, że ilekroć przepisy odrębne uzależniają realizację inwestycji mieszkaniowej od zgodności lub nienaruszania przeznaczenia lub sposobu wykorzystywania nieruchomości wynikającego z planu miejscowego, wymóg ten uważa się za spełniony w zakresie wynikającym z ustalenia lokalizacji dokonanej w uchwale o ustaleniu lokalizacji inwestycji mieszkaniowej. Tym samym na gruncie przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami istnieje możliwość dokonania podziału nieruchomości w oparciu o ustalenia wynikające z uchwały lokalizacyjnej. Pomimo tego jednostki samorządu terytorialnego sygnalizują wątpliwości interpretacyjne w tym zakresie i wskazują na brak jednoznacznego wskazania na gruncie ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami podstawy prawnej do dokonania podziału na podstawie uchwały o ustaleniu lokalizacji inwestycji mieszkaniowej lub inwestycji towarzyszącej zgodnie z ustaleniami wynikającymi z tej uchwały. Stanowi to tym samym barierę w procesie realizacji inwestycji mieszkaniowych.

8.       Potrzeba wydłużenia terminu do skorzystania przez użytkowników wieczystych z roszczenia o sprzedaż gruntu

W dniu 31 sierpnia 2023 r. weszła w życie nowelizacja ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (ustawa z dnia 26 maja 2023 r. o zmianie ustawy o samorządzie gminnym, ustawy o społecznych formach rozwoju mieszkalnictwa, ustawy o gospodarce nieruchomościami, ustawy o podatku od czynności cywilnoprawnych oraz niektórych innych ustaw), na mocy której użytkownikom wieczystym przyznano ograniczone w czasie roszczenie o wykup niektórych gruntów. Uprawnienie to mogło być realizowane w terminie 12 miesięcy od dnia wejścia ustawy w życie (tj. do dnia 31 sierpnia 2024 r.) w odniesieniu do gruntów zabudowanych, które zostały oddane w użytkowanie wieczyste przed dniem 1 stycznia 1998 r. W trakcie monitorowania stanu wykonania ustawy odnotowano szereg postulatów ze strony środowisk przedsiębiorców (m.in. Polskiej Izby Nieruchomości Komercyjnych, Konfederacji Lewiatan) dotyczących potrzeby wydłużenia okresu, w którym roszczenie to może być realizowane. Potrzeba ta wynika m.in. z oczekiwania na odnowienie dostępnego dla niektórych przedsiębiorców limitu pomocy de minimis, dla których nabycie gruntu poniżej wartości rynkowej stanowi pomoc publiczną. Wykorzystanie kwoty pomocy bagatelnej pozwala bowiem zmniejszyć wysokość świadczenia kompensującego odniesioną przez przedsiębiorcę korzyść kosztem środków publicznych (dopłatę). Zwrócono również uwagę na konieczność planowania środków na zakup gruntu w perspektywie długofalowej, wobec czego dotychczasowy 12-miesięczny termin może być zbyt krótki na podjęcie przez użytkownika wieczystego racjonalnej ekonomicznie decyzji.

9.       Niewykorzystany potencjał gruntów spółek Skarbu Państwa oraz gruntów z Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa

Niedostateczna podaż gruntów inwestycyjnych, na których mogłyby powstawać nowe inwestycje mieszkaniowe, stanowić będzie barierę dla rozwoju rynku nieruchomości w najbliższych latach. Tymczasem wiele gruntów z potencjałem pod zabudowę mieszkaniową położonych w atrakcyjnych lokalizacjach pozostaje w zasobach spółek Skarbu Państwa oraz Krajowego Ośrodka Wsparcia Rolnictwa, które nie wykorzystują tego potencjału do realizacji inwestycji mieszkaniowych. Szacuje się, że około 100 spółek Skarbu Państwa może posiadać grunty z potencjałem zagospodarowania pod budownictwo mieszkaniowe. Z kolei w zasobach KOWR do rozdysponowania pozostaje obecnie ok. 188 tys. ha gruntów, z czego potencjał pod budownictwo i usługi ma ok. 6,2 tys. ha tych gruntów (źródło: Sprawozdanie z działalności KOWR za 2023 rok).

10.    Wydłużanie procesów inwestycyjnych

Istotnym problem dla rynku budowlanego staje się opóźnianie realizacji procesów inwestycyjnych lub ich całkowite wstrzymywanie przez składanie przez strony postępowania środków zaskarżenia na różnych jego etapach.

11.    Obowiązek realizacji inwestycji drogowej spowodowanej inwestycją niedrogową przez inwestora inwestycji niedrogowej

Zgodnie z art. 16 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych budowa lub przebudowa dróg publicznych spowodowana inwestycją niedrogową należy do inwestora tego przedsięwzięcia. O ile pierwotne brzmienie art. 16 ww. ustawy o drogach publicznych wskazywało, że „realizacja oraz koszty budowy lub modernizacji dróg, spowodowane inwestycją niedrogową, należą do inwestora tego przedsięwzięcia”, o tyle nowelizacja tego przepisu z 2003 roku, która co do zasady miała doprecyzować metodę formalizacji obowiązku inwestora, usunęła przepis dotyczący kosztów budowy lub przebudowy dróg. W chwili obecnej funkcjonują dwie linie orzecznicze dotyczące przedmiotowego zagadnienia. Jedna zdecydowanie wskazuje, że umowa między zarządcą drogi a inwestorem inwestycji niedrogowej może dotyczyć wyłącznie kwestii samodzielnej realizacji przez inwestora jego ustawowego zobowiązania (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 24 lutego 2021 r. – sygn. akt III CSKP 62/21), natomiast druga linia orzecznicza wskazuje, że przepis nie jest skonstruowany na tyle precyzyjnie, żeby wykluczać inne formy realizacji zobowiązania przez inwestora inwestycji niedrogowej. Obecny stan może być zatem identyfikowany jako przeszkoda do korzystania z mechanizmów partycypacji inwestorów w realizacji przedsięwzięć niedrogowych. W praktyce zdarzają się zatem sytuacje, w których inwestor z niezależnych od niego przyczyn nie jest w stanie zrealizować przebudowy istniejącej drogi bądź np. dostosowanie układu drogowego dla potrzeb inwestycji niedrogowej wymaga rozbudowy drogi poza pas istniejącej drogi publicznej. Do takich sytuacji dochodzi np., gdy planowana przez inwestora przebudowa drogi koliduje z planowaną inwestycją drogową zarządcy drogi. W takich przypadkach oddzielne realizowanie tych przedsięwzięć przez inwestora i zarządcę drogi byłoby niecelowe i nieekonomiczne.

Niezależnie od powyższego, w związku z toczącymi się pracami nad modyfikacją wzoru świadectwa uprawnień zawodowych w zakresie szacowania nieruchomości, zidentyfikowano brak na gruncie ustawowym podstaw prawnych do wdrożenia rozwiązań umożliwiających wydawanie tego dokumentu według nowego wzoru. Prace nad modyfikacją wzoru świadectwa uprawnień zawodowych w zakresie szacowania nieruchomości wynikają z potrzeby zrealizowania przepisów ustawy z dnia 22 listopada 2018 r. o dokumentach publicznych, w której stworzono system bezpieczeństwa dokumentów publicznych. System ten opiera się na skatalogowaniu szeregu funkcjonujących obecnie w obiegu prawnym dokumentów w poszczególnych kategoriach dokumentów publicznych w zależności od ich znaczenia dla bezpieczeństwa państwa oraz przypisaniu tym dokumentom wymaganych minimalnych zabezpieczeń przed fałszerstwem. W przepisach przywołanej ustawy na emitentów dokumentów publicznych nałożono obowiązek dostosowania, w określonym czasie, funkcjonujących obecnie dokumentów do wymogów związanych z zabezpieczeniami, jeżeli dokumenty te wymogów tych nie spełniają. Zgodnie z § 3 pkt 18 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 11 lipca 2019 r. w sprawie wykazu dokumentów publicznych świadectwo nadania uprawnień zawodowych w zakresie szacowania nieruchomości zostało zaliczone do kategorii trzeciej dokumentów publicznych. Jednocześnie obecny wzór świadectwa, określony w załączniku nr 2 do rozporządzenia Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia 11 marca 2014 r. w sprawie nadawania uprawnień zawodowych w zakresie szacowania nieruchomości nie spełnia żadnego z wymogów dotyczących minimalnych zabezpieczeń przed fałszerstwem przewidzianych dla trzeciej kategorii dokumentów publicznych, stąd jest niezbędne dostosowanie obecnego wzoru do nowych wymogów. Docelowo nowy wzór świadectwa określony zostanie w ww. rozporządzeniu w sprawie nadawania uprawnień zawodowych w zakresie szacowania nieruchomości, niemniej jednak na gruncie ustawowym brak jest obecnie podstaw prawnych umożliwiających wdrożenie planowanych rozwiązań w tym zakresie.

Mając na uwadze zdiagnozowane obszary problemowe, które utrudniają bądź też spowalniają realizację inwestycji mieszkaniowych, jak również ograniczają  dostępność gruntów pod budownictwo mieszkaniowe, a w konsekwencji również potrzebę zrównoważenia działań wspierających obywateli w uzyskaniu prawa do mieszkania, zachodzi potrzeba wprowadzenia zmian, które pomogą rozwiązać kwestie mające bezpośredni wpływ na rozwój budownictwa mieszkaniowego.

Proponowane rozwiązania:

Ad 1. Zniesienie ograniczeń w obrocie nieruchomościami rolnymi znajdującymi się w granicach administracyjnych miast oraz rezygnacja z prawa odkupu przez Krajowy Ośrodek Wsparcia Rolnictwa (zmiana ustawy z dnia 11 kwietnia 2003 r. o kształtowaniu ustroju rolnego oraz ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw)

W projekcie przewidziano rozszerzenie katalogu gruntów wyłączonych spod reżimu ukur o wszystkie nieruchomości rolne położone w granicach administracyjnych miast. Istotą tej zmiany jest nadanie priorytetu realizacji celów polityki mieszkaniowej w miastach oraz usunięcie zasadniczej bariery w procesie urbanizacji na obszarach miejskich, jaką jest ograniczona możliwość zbywania gruntów rolnych. Należy przy tym dodać, że już obecnie zawarte w ukur ograniczenia w obrocie nie dotyczą nieruchomości objętych uchwałami o ustaleniu lokalizacji inwestycji mieszkaniowej (art. 1b ukur). Łagodzenie ograniczeń wynikających z ukur wobec gruntów w granicach administracyjnych miast dodatkowo koresponduje z art. 10a ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych, który wyłącza wymóg zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze w miastach. Równolegle z rozszerzeniem katalogu gruntów wyłączonych spod reżimu ukur proponuje się uchylenie art. 1b tej ustawy, na podstawie którego spod reżimu ustawy wyłączono jedynie niewielką część nieruchomości rolnych w granicach miast, dla których wydano uchwałę na podstawie ustawy mieszkaniowej.

W konsekwencji zniesienia ograniczeń w obrocie nieruchomościami rolnymi w granicach miast oraz zniesienia warunku przeznaczenia ich pod budownictwo mieszkaniowe na podstawie uchwał wydawanych w ramach ustawy mieszkaniowej, proponuje się także rezygnację z przysługującego Krajowemu Ośrodkowi Wsparcia Rolnictwa prawa odkupu (art. 9a ukur). Należy bowiem zauważyć, że w wyniku rezygnacji z kryterium obowiązywania dla nieruchomości uchwały wydawanej na podstawie ustawy mieszkaniowej, warunkującego skorzystanie przez KOWR z prawa odkupu, dalsze utrzymanie przepisu art. 9a ukur jest bezprzedmiotowe.

Ad 2. Zniesienie generalnego zakazu ustanawiania użytkowania wieczystego na cele mieszkaniowe

(zmiana ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami i ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów)

Zasadne jest przywrócenie możliwości ustanawiania użytkowania wieczystego na cele realizacji budynków mieszkalnych. Powrót do tego rozwiązania umożliwi gminom ustanawianie trwałego tytułu prawnego do gruntów na rzecz inwestorów, którzy nie będą ponosić kosztów nabycia własności, przy czym podmiot publiczny zachowa możliwość sprawowania kontroli nad realizacją celu określonego w umowie. Zniesienie zakazu ustanawiania użytkowania wieczystego wyposaży samorządy oraz Skarb Państwa w gwarancje realizacji celów, jakie stały za rozdysponowaniem mienia publicznego na rzecz realizujących te cele podmiotów.

W tym celu proponuje się wykreślenie z art. 13 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami ustępu 1b, skutkujące przywróceniem stanu prawnego sprzed dnia 1 stycznia 2019 r. W konsekwencji możliwe będzie ustanawianie prawa użytkowania wieczystego na każdy cel.

Zniesienie zakazu ustanawiania użytkowania wieczystego także na cele mieszkaniowe uzasadnia potrzebę systematycznego zastosowania instytucji tzw. opóźnionego przekształcenia, które zawiera ustawa z dnia 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów (dalej: „ustawa z 2018 r.”). Przedmiotowa regulacja nie obejmuje obecnie przypadków, gdy użytkowanie wieczyste byłoby ustanawiane po dacie wejścia w życie tej ustawy (czyli po 1 stycznia 2019 r.). W projekcie przewidziano automatyczne (z mocy prawa) przekształcenie użytkowania wieczystego w prawo własności po zrealizowaniu przez użytkownika wieczystego inwestycji mieszkaniowej (oddania budynku do użytkowania), co de facto oznacza zrealizowanie celu umowy. Mechanizm ten efektywnie funkcjonuje na gruntach oddanych w użytkowanie wieczyste przed 2019 r.

Podkreślić należy, że w budynkach mieszkalnych utrzymywanie użytkowania wieczystego w udziałach związanych z poszczególnymi lokalami nie ma racjonalnego uzasadnienia. Prawo to traci swój sens gospodarczy i prawny w przypadku związania go z lokalami mieszkalnymi, bowiem jego istotą jest zapewnienie trwałego tytułu do korzystania z gruntów wykorzystywanych na cele przemysłowe, gospodarcze itp.

Ad 3. Procedura zmiany parametrów zabudowy (zmiana ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym)

Obecne brzmienie art. 27b ust. 1 pkt 2 lit. e ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym pozwala stosować procedurę uproszczoną sporządzenia planu miejscowego w przypadku zmiany parametrów, w tym wysokości zabudowy, o nie więcej niż 10%. Zmiana planu w tej procedurze umożliwia dobudowanie dodatkowej pełnej kondygnacji tylko dla budynków wyższych niż 30 m. Projektowany przepis umożliwi dobudowanie dodatkowej pełnej kondygnacji w przypadku budynków niższych niż 30 m.

Ad 4. Procedura sporządzania zintegrowanego planu inwestycyjnego (zmiana ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym)

Zmiana w art. 37ed ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym polega na dodaniu przepisów umożliwiających radzie gminy ustalenie w drodze uchwały, stanowiącej akt prawa miejscowego, wytycznych dotyczących umów urbanistycznych zawieranych w związku ze sporządzaniem zintegrowanych planów inwestycyjnych. Ma to na celu uregulowanie zakresu zobowiązań między gminą a inwestorem możliwych do ustalenia w umowie urbanistycznej. Przyjęcie ogólnych zasad partycypacji inwestora w realizowaniu i finansowaniu inwestycji określanych w umowie urbanistycznej znane byłoby już na samym początku negocjacji treści danej umowy, tak żeby inwestorzy nie byli zaskakiwani na późniejszym etapie.

Ponadto zaproponowano szereg zmian usprawniających procedurę sporządzania ZPI, m.in.:

a)       zmiana definicji inwestycji uzupełniającej, umożliwiająca realizację przez inwestora na rzecz gminy inwestycji służących wykonywaniu zadań własnych gminy, również w przypadku gdy nie służą obsłudze inwestycji głównej,

b)       szczególne zasady powiązania ZPI ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, obowiązujące do czasu wejścia w życie planu ogólnego,

c)       rezygnacja z obowiązku uzyskania zgody rady gminy na przystąpienie do sporządzenia ZPI, umożliwiająca szacunkowo skrócenie procedury sporządzania ZPI od 30 do 45 dni, w zależności od praktyki funkcjonującej w różnej wielkości gminach w zakresie częstotliwości zwoływania sesji rady gminy, organizowania posiedzeń komisji czy sposobu przedstawiania radnym materiałów,

d)       rezygnacja z konieczności przygotowania kompletnego projektu umowy urbanistycznej na wczesnym etapie procedury, zastępując go bardziej czytelnymi dla uczestników konsultacji społecznych założeniami do tej umowy,

e)       wprowadzenie maksymalnego terminu podjęcia uchwały w sprawie ZPI oraz procedowania skarg z nim związanych.

Ad 5. Moratorium na pobieranie opłat planistycznych

Proponuje się wprowadzenie moratorium na pobieranie opłat planistycznych w odniesieniu do nieruchomości stanowiących przedmiot transakcji zawartych w okresie dwóch lat od dnia wejścia w życie projektowanego przepisu. Celem interwencji jest krótkoterminowe zwiększenie podaży gruntów, a także ocena, m.in. na podstawie przebadanego wpływu proponowanego moratorium na budżety gmin oraz dostępności gruntów na rynku nieruchomości, możliwości wprowadzenia docelowych rozwiązań mających na celu optymalizację systemu finansowania działań planistycznych ponoszonych przez gminy oraz skutków tych działań.

Ad 6. Usprawnienie funkcjonowania ustawy z dnia 5 lipca 2018 r. o ułatwieniach w przygotowaniu i realizacji inwestycji mieszkaniowych oraz inwestycji towarzyszących

Zaproponowano również kilka zmian w odniesieniu do uchwał o ustaleniu lokalizacji inwestycji mieszkaniowej, przyjmowanych na podstawie ustawy mieszkaniowej, usprawniających procedurę, m.in.:

a)       usunięcie wymogu zachowania minimalnego udziału powierzchni handlu i usług w każdej inwestycji,

b)       uzupełnienie przepisów odnoszących się do realizacji inwestycji w zabudowie śródmiejskiej,

c)       umożliwienie zawieszenia biegu terminu procedury w przypadku konieczności dokonania modyfikacji wniosku oraz ograniczenie związanego z tym ponawiania procedury,

d)       usunięcie obowiązku realizowania urządzonych terenów wypoczynku oraz rekreacji lub sportu na terenie inwestycji w przypadku spełnienia przez inwestycję wymaganych ustawą standardów w tym zakresie w najbliższym sąsiedztwie terenu inwestycji.

Przewiduje się także rezygnację z określania na poziomie krajowym minimalnego współczynnika liczby miejsc postojowych przewidzianych do realizacji w ramach inwestycji mieszkaniowej i powrót do zasad obowiązujących przed 2023 rokiem. W uchwałach o ustaleniu lokalizacji inwestycji mieszkaniowej przyjmowanych na podstawie ustawy mieszkaniowej nadal będzie ustalana minimalna liczba miejsc postojowych, pozostanie także przepis upoważniający radę gminy do określenia w lokalnych standardach urbanistycznych liczby miejsc postojowych niezbędnych dla obsługi realizowanej inwestycji mieszkaniowej.

Ad 7. Podział nieruchomości w oparciu o ustalenia uchwały o ustaleniu lokalizacji inwestycji mieszkaniowej lub towarzyszącej (zmiana ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami)

W celu wyeliminowania wątpliwości interpretacyjnych projekt jednoznacznie przesądza, że dokonanie podziału nieruchomości jest możliwe, gdy podział ten jest zgodny z warunkami określonymi w uchwale o ustaleniu lokalizacji inwestycji mieszkaniowej (towarzyszącej). Zmiana umożliwi inwestorowi korzystanie z uproszczonej ścieżki realizacji inwestycji mieszkaniowych.

Ad 8. Dodatkowy termin do skorzystania przez użytkowników wieczystych z roszczenia o sprzedaż gruntu (zmiana ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami)

Istotą rozwiązania jest wprowadzenie dodatkowego 2-letniego terminu do wystąpienia z żądaniem o sprzedaż gruntu na rzecz uprawnionego użytkownika wieczystego. Dotychczasowy 12-miesięczny termin na skorzystanie z roszczenia o nabycie nieruchomości upłynął w dniu 31 sierpnia 2024 roku. W konsekwencji proponowanego rozwiązania zasadne stało się również wprowadzenie przepisów regulujących możliwość wykorzystania operatu szacunkowego sporządzonego dla potrzeb aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego dla ustalenia ceny zbywanej nieruchomości. W dodatkowym okresie na skorzystanie z roszczenia możliwe będzie odnowienie dostępnego dla niektórych przedsiębiorców limitu pomocy de minimis, dla których nabycie gruntu poniżej wartości rynkowej stanowi pomoc publiczną. Wprowadzenie dodatkowego terminu pozwoli na uwzględnienie planowania środków na zakup gruntu w perspektywie długofalowej.

Ad 9. Wykorzystanie potencjału mieszkaniowego gruntów spółek Skarbu Państwa oraz gruntów z Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa (zmiana ustawy z dnia 16 grudnia 2016 r. o zasadach zarządzania mieniem państwowym oraz ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa)

Celem projektowanego rozwiązania jest „odblokowanie” gruntów spółek Skarbu Państwa oraz pozostających w zasobie Krajowego Ośrodka Wsparcia Rolnictwa na potrzeby realizacji inwestycji mieszkaniowych. Proponowane rozwiązanie umożliwi przekazanie do publicznego zasobu na cele mieszkaniowe niewykorzystanych gruntów wskazanych podmiotów. Propozycja będzie dotyczyć przede wszystkim nieruchomości położonych w sąsiedztwie obszarów zurbanizowanych, które nie są zagospodarowane oraz są obiektywnie zbędne wskazanym podmiotom z punktu widzenia realizowanych przez nie zadań, a jednocześnie wykazują potencjał do zabudowy mieszkaniowej. Założeniem propozycji jest przyznanie ministrowi właściwemu do spraw budownictwa, planowania i zagospodarowania przestrzennego oraz mieszkalnictwa kompetencji do przejmowania nieruchomości spółek Skarbu Państwa oraz gruntów w gospodarowaniu Krajowego Ośrodka Wsparcia Rolnictwa do zasobu nieruchomości Skarbu Państwa, którym gospodaruje starosta. Starosta będzie natomiast uprawniony do rozdysponowania tych gruntów na poziomie lokalnym. Gmina będzie mogła bowiem ubiegać się o nieodpłatne przekazanie nieruchomości w celu:

1) realizacji na tej nieruchomości przez gminę przedsięwzięcia polegającego na budowie budynku mieszkalnego wraz z infrastrukturą towarzyszącą, w którym wszystkie utworzone lokale mieszkalne wchodzą w skład mieszkaniowego zasobu gminy lub

2) ustanowienia na tej nieruchomości przez gminę użytkowania wieczystego na rzecz:

a)       społecznej inicjatywy mieszkaniowej lub spółki gminnej w celu realizacji na tej nieruchomości przedsięwzięcia polegającego na budowie budynku mieszkalnego w którym wszystkie utworzone lokale mieszkalne przeznacza się na wynajem osobom fizycznym spełniającym warunki, o których mowa w art. 7a ustaw z dnia 8 grudnia 2006 r. o finansowym wsparciu niektórych przedsięwzięć mieszkaniowych lub gminie z prawem do ich dalszego podnajmowania lub

b)       spółdzielni mieszkaniowej w celu realizacji na tej nieruchomości przedsięwzięcia polegającego na budowie budynku mieszkalnego, w którym wszystkie utworzone lokale mieszkalne przeznacza się na wynajem osobom fizycznym spełniającym warunki, o których mowa w art. 7a ustaw z dnia 8 grudnia 2006 r. o finansowym wsparciu niektórych przedsięwzięć mieszkaniowych lub co do których ustanawia się spółdzielcze lokatorskie prawo do lokalu mieszkalnego lub

c)       jednoosobowej spółki gminnej w celu realizacji na tej nieruchomości przedsięwzięcia polegającego na budowie budynku mieszkalnego, w którym wszystkie utworzone lokale mieszkalne wchodzą w skład mieszkaniowego zasobu gminy lub

3) sprzedaży tej nieruchomości przez gminę w rozliczeniu „lokal za grunt” w rozumieniu ustawy z dnia 16 grudnia 2020 r. o zbywaniu nieruchomości z rozliczeniem „lokal za grunt”.

Celem propozycji jest przejęcie nieruchomości, które są zbędne tym podmiotom, a ze względu na ich przeznaczenie oraz cechy mogą być zagospodarowane pod budownictwo mieszkaniowe. Rozwiązanie to pozwoli także odzyskać i zurbanizować często rozległe obszary w centrach miast i poprawić warunki zagospodarowania przestrzeni miejskiej.

Ad 10. Przyspieszenie procesu inwestycyjnego (zmiana ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane)

Zakłada się wprowadzenie przepisu zobowiązującego strony postępowań niezadowolone z rozstrzygnięć wydawanych przez organy administracji publicznej na podstawie przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane do jednoznacznego określenia w odwołaniach i zażaleniach: zarzutów wobec rozstrzygnięć, zakresu żądania będącego przedmiotem odwołania lub zażalenia oraz wskazania dowodów uzasadniających to żądanie. Celem projektowanego rozwiązania będzie przyspieszenie procedury wydawania pozwoleń na budowę, a tym samym przyspieszenie procesów inwestycyjnych. W przypadku gdy odwołanie od decyzji lub zażalenie na postanowienie nie będzie spełniało powyższych wymogów, zastosowanie będzie miał art. 64 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego; z tym, że wezwanie wnoszącego do usunięcia braków nie powinno nastąpić później niż po upływie 14 dni od dnia wpływu odwołania lub zażalenia. Proponowana w przepisach Prawa budowlanego procedura służy ograniczeniu liczby odwołań od decyzji oraz zażaleń na postanowienia składanych przez strony postępowania, których celem często nie jest walka o własne prawa, ale takie działanie, które ma na celu jedynie wydłużenie postępowania i utrudnienie realizacji inwestycji.

Ad 11. Obowiązek realizacji inwestycji drogowej spowodowanej inwestycją niedrogową przez inwestora inwestycji niedrogowej (zmiana ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych)

Proponuje się doprecyzowanie obecnie obowiązujących przepisów w zakresie obowiązku realizacji inwestycji drogowej spowodowanej inwestycją niedrogową przez inwestora inwestycji niedrogowej przez rozszerzenie katalogu działań, dla których możliwe będzie zobowiązanie inwestora inwestycji niedrogowej do przekazania środków finansowych zarządcy drogi. Nowa redakcja art. 16 ustawy o drogach publicznych ma na celu stworzenie optymalnych warunków współdziałania inwestora inwestycji niedrogowej i zarządcy drogi. Dzięki temu doprecyzowaniu możliwe będzie przekazanie środków finansowych przez inwestora inwestycji niedrogowej bez konieczności faktycznej realizacji zadania przez inwestora. Tym samym inwestor niedrogowy będzie mógł zarówno wykonać roboty budowlane polegające na budowie lub przebudowie drogi we własnym zakresie, jak i przekazać zarządcy drogi środki finansowe.

W projekcie przewiduje się ponadto stworzenie podstaw prawnych umożliwiających wdrożenie nowego wzoru świadectwa uprawnień zawodowych w zakresie szacowania nieruchomości. Nowe świadectwo będzie miało formę dwustronnej spersonalizowanej karty identyfikacyjnej. Jednocześnie, mając na uwadze postępujący rozwój cyfryzacji wszelkiego rodzaju usług, przewiduje się także udostępnienie tego dokumentu w aplikacji mobilnej mObywatel. Ponadto uwzględniając fakt, że jednym z elementów świadectwa nadania uprawnień jest fotografia rzeczoznawcy majątkowego i równocześnie mając na względzie, że w wersji elektronicznej świadectwa w aplikacji mObywatel zawarta będzie fotografia pobrana z Rejestru Dowodów Osobistych (RDO), proponuje się, aby analogiczne zdjęcie zamieszczane było również na wersji fizycznej świadectwa. W tym celu niezbędne jest umożliwienie ministrowi właściwemu do spraw budownictwa, planowania i zagospodarowania przestrzennego oraz mieszkalnictwa pobierania fotografii z RDO. Ponieważ dostęp do RDO jest obecnie ograniczony do ściśle wskazanych podmiotów, niezbędne jest rozszerzenie kręgu podmiotów uprawnionych do korzystania z danych RDO udostępnianych w trybie pełnej teletransmisji danych o ministra właściwego do spraw budownictwa planowania i zagospodarowania przestrzennego oraz mieszkalnictwa.

Dodatkowo projektem ustawy korygowane są wątpliwości interpretacyjne w zakresie przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw.

Planowane narzędzie interwencji: opcja legislacyjna – uchwalenie ustawy o rozwiązaniach służących zwiększeniu dostępności gruntów pod budownictwo mieszkaniowe.

Inne analizowane rozwiązania (przyczyna niezastosowania): nie jest możliwe zastosowanie innych środków interwencji, niż podjęcie działań legislacyjnych. Zagadnienia objęte projektem stanowią już materię przepisów ustawowych.

Oczekiwany efekt: zwiększenie podaży gruntów, m.in. pod budownictwo mieszkaniowe; usprawnienie procesu przygotowania i realizacji inwestycji mieszkaniowych, w szczególności w zakresie pozyskiwania terenu pod inwestycje; ograniczenie barier administracyjno-prawnych w zakresie budowy mieszkań; większa zachęta dla inwestorów do realizowania przedsięwzięć na gruntach, do których będzie im przysługiwało nieograniczone w czasie prawo, jakim jest własność; brak perspektywy zwiększających się opłat z tytułu użytkowania wieczystego w związku ze zmianą wartości nieruchomości; zwiększenie potencjału gospodarczego w wymiarze lokalnym i ponadlokalnym.

Z wyrazami szacunku