Szanowni Państwo, Członkowie Związku Pracodawców Polska Miedź

Uprzejmie informuję, że do konsultacji publicznych skierowany został projekt ustawy o zmianie ustawy o finansach publicznych oraz niektórych innych ustaw (numer z wykazu UD100).

Przedmiotowy projekt aktu prawnego wraz z Uzasadnieniem oraz Oceną Skutków Regulacji dostępny jest na stronach Rządowego Centrum Legislacji pod adresem:

https://legislacja.rcl.gov.pl/projekt/12397355/katalog/13125218#13125218

Uprzejmie proszę o przekazywanie ewentualnych uwag, opinii i stanowisk do projektu w terminie do 16 maja 2025 roku na adres: kuydowicz@pracodawcy.pl w formie tabeli uwag przesyłanej w załączeniu, w wersji elektronicznej umożliwiającej edytowanie tekstu.

W obszarze audytu wewnętrznego i kontroli zarządczej:

Problemy związane z funkcjonowaniem kontroli zarządczej i audytu wewnętrznego w Polsce zostały zidentyfikowane przez Ministerstwo Finansów już wiele lat temu. Są to przede wszystkim: niska świadomość kadry kierowniczej jednostek sektora finansów publicznych nt. kontroli zarządczej i audytu wewnętrznego, ograniczanie niezależności funkcji audytu wewnętrznego i obiektywizmu osób prowadzących audyt wewnętrzny poprzez łączenie komórek audytu wewnętrznego z innymi komórkami (np. instytucjonalnej kontroli wewnętrznej) lub powierzanie pracownikom komórek audytu wewnętrznego zadań wykraczających poza ustawową rolę audytu wewnętrznego, prowadzenie audytu wewnętrznego przez osoby zatrudnione na część etatu, koncentrowanie się przez osoby prowadzące audyt wewnętrzny na audytach zgodności oraz niska jakość i efektywność usług świadczonych przez osoby prowadzące audyt wewnętrzny, a także nieskuteczne rozwiązania prawne w zakresie możliwości uzyskiwania uprawnień do prowadzenia audytu wewnętrznego w jednostkach sektora finansów publicznych. Ich występowanie potwierdzały bieżące lub cykliczne analizy przeprowadzane przez pracowników Ministerstwa Finansów, ale też wyniki kontroli oraz zalecenia formułowane przez kontrolerów Najwyższej Izby Kontroli .

Problemy te wynikają m.in. z niejasnych, mało precyzyjnych zasad funkcjonowania kontroli zarządczej i audytu wewnętrznego przyjętych w Polsce oraz niewłaściwego stosowania i interpretowania tych zasad na poziomie jednostek sektora finansów publicznych lub działu/działów administracji rządowej. Dodatkowo, na podstawie analiz pytań kierowanych do Ministerstwa Finansów, zidentyfikowano szereg problemów, które wynikały z faktu, że obecnie obowiązujące przepisy w tym zakresie zostały wprowadzone w 2010 r., tj. 15 lat temu (np. brak możliwości zmiany planów działalności w trakcie roku i dostosowania ich do bieżących potrzeb oraz wymagań, a także brak podstaw prawnych do przeprowadzenia koordynowanych audytów wewnętrznych w dziale/działach administracji rządowej). Od tego czasu wystąpiło również wiele zdarzeń o zasięgu międzynarodowym (np. pandemia COVID-19, wojna w Ukrainie), które uzasadniają konieczność wprowadzenia zmian w obszarze zarządzania jednostkami sektora finansów publicznych, w tym w szczególności w zakresie zarządzania zdolnością do skutecznej i efektywnej realizacji zadań i osiągania celów przez te jednostki.

W związku z powyższym Ministerstwo Finansów zwróciło się do Komisji Europejskiej w ramach Instrumentu Wsparcia Technicznego (TSI) o wsparcie, aby w sposób niezależny i obiektywny zdiagnozować nowe lub potwierdzić istniejące słabości rozwiązań systemowych przyjętych w Polsce w zakresie kontroli zarządczej i audytu wewnętrznego. W tym celu w latach 2022-2024 realizowany był w Polsce projekt Plan działania na rzecz poprawy jakości audytu wewnętrznego (22PL22). Projekt ten został zrealizowany przez Organizację Współpracy Gospodarczej i Rozwoju (OECD) we współpracy z Dyrekcją Generalną ds. Wspierania Reform Strukturalnych Komisji Europejskiej (DG REFORM).

W wyniku ww. prac eksperci OECD, przy wsparciu pracowników Departamentu Efektywności Wydatków Publicznych i Rachunkowości Ministerstwa Finansów oraz przy współudziale wewnętrznych i zewnętrznych interesariuszy funkcji audytu wewnętrznego, opracowali Diagnozę stanu audytu wewnętrznego w Polsce, a następnie – raport zawierający zalecenia dla Ministerstwa Finansów .

W wyniku badań i analiz przeprowadzonych przez ekspertów OECD zaprezentowane zostały m.in. następujące cele dla Polski:

1. Budowanie świadomości kadry kierowniczej: role i obowiązki funkcji kontroli zarządczej i audytu nie są jasne dla kadry kierowniczej w wielu jednostkach sektora finansów publicznych, tj. występują nieporozumienia i niezrozumienie dotyczące obowiązków w zakresie kontroli zarządczej, roli audytu wewnętrznego, funkcji inspekcyjnych, ról pozostałych funkcji zapewniających, w tym znaczenia kontroli zarządczej i audytu wewnętrznego. Ten brak jasności w ramach prawnych prowadzi ponadto do nieporozumień przy interpretacji przepisów oraz niewystarczającej realizacji obowiązków w zakresie kontroli zarządczej i audytu wewnętrznego.
2. Ustanowienie kompleksowego ogólnokrajowego mechanizmu sprawozdawczości: jednostki sektora finansów publicznych (na szczeblach: centralnym i lokalnym) nie są zobowiązane przez przepisy prawa do przedstawiania Ministerstwu Finansów informacji na temat działań podejmowanych przez jednostki w zakresie kontroli zarządczej. Brak tej wiedzy ogranicza monitorowanie, rozwój i metodologiczną rolę wspierającą Ministerstwa Finansów w zakresie kontroli zarządczej oraz możliwość przygotowania odpowiednich rozwiązań w zakresie rozliczalności kierownictwa jednostek. W efekcie Ministerstwo Finansów nie posiada aktualnych i istotnych danych na temat funkcjonowania systemu kontroli zarządczej i audytu wewnętrznego, a tym samym nie jest w stanie zapewnić sobie pozyskiwania właściwych i aktualnych informacji na temat kluczowych zagrożeń ani wspierać ukierunkowanych i zharmonizowanych zmian w tym zakresie w całym kraju.
3. Zapewnienie niezależności audytu wewnętrznego: w wielu jednostkach sektora finansów publicznych funkcja audytu wewnętrznego jest połączona z innymi funkcjami zarządzania lub kontroli: np. ochroną danych osobowych, koordynacją kontroli zarządczej, inspekcją (instytucjonalną kontrolą wewnętrzną). Aby skutecznie realizować swoją rolę i zadania, funkcja audytu wewnętrznego powinna być całkowicie oddzielona od obowiązków kontroli zarządczej i innych funkcji w ustawodawstwie oraz w praktyce, aby mogła w sposób niezależny i obiektywny wspierać organizację w realizacji celów i zadań poprzez systematyczną ocenę kontroli zarządczej oraz usługi doradcze.
4. Optymalizacja zasobów audytu wewnętrznego i rozważenie ustanowienia minimalnych wymogów dotyczących personelu audytu wewnętrznego: obecne ramy prawne nie określają wielkości komórek audytu wewnętrznego (np. minimum dwie osoby w komórce). W praktyce dominują małe komórki audytu wewnętrznego (tylko około 20% z więcej niż jednym audytorem na szczeblu administracji centralnej). Liczba audytorów wewnętrznych jest postrzegana jako niewystarczająca. Małe jednostki sektora finansów publicznych zazwyczaj zatrudniają audytora w niepełnym wymiarze godzin lub zawierają umowę z usługodawcą w celu wypełnienia obowiązków ustawowych związanych z audytem wewnętrznym. Częstą praktyką jest także zatrudnianie osób prowadzących audyt wewnętrzny w wielu jednostkach jednocześnie.
5. Skupienie się na audycie efektywnościowym i systemowej ocenie kontroli zarządczej: pomimo tego, że przepisy opisują cel audytu wewnętrznego jako systematyczną ocenę adekwatności, skuteczności i efektywności kontroli zarządczej, w praktyce oceny te są przeprowadzane rzadko i częściowo. Audyt wewnętrzny koncentruje się na audycie zgodności z przepisami, a zatem nie wspiera kompleksowo jednostek sektora finansów publicznych w budowaniu rozliczalności kadry kierowniczej oraz ustanawianiu i utrzymywaniu skutecznych systemów kontroli zarządczej oraz struktur i procesów zarządzania ryzykiem.
6. Harmonizacja kluczowych dokumentów audytu wewnętrznego (kart, podręczników): ramy regulacyjne nie wymagają od komórki audytu wewnętrznego opracowania podręcznika działań audytu wewnętrznego w oparciu o standardową metodykę zatwierdzoną przez Ministerstwo Finansów, w związku z czym w praktyce karty audytu, podręczniki, dokumenty robocze różnią się dość znacznie. Wydaje się, że duża liczba jednostek sektora finansów publicznych nie ma opracowanych strategicznych planów audytu wewnętrznego. Istnieją również różnice w przedstawianiu wyników oceny ryzyka, formułowaniu planów audytu, gromadzeniu dowodów i ustalaniu wniosków. Należy przeanalizować i zharmonizować standardy dokumentacji, zapewniając spójne wykorzystanie dokumentacji i kontrolę jakości.
7. Rozważenie ustanowienia krajowego systemu certyfikacji: Ministerstwo Finansów nie koordynuje systemu certyfikacji w celu zapewnienia dopływu nowych pracowników audytu wewnętrznego i ich ciągłego kształcenia zawodowego.
8. Wdrożenie wymogów zapewnienia jakości audytu wewnętrznego: samoocena jakości pracy audytu wewnętrznego lub zewnętrzne oceny tej jakości nie są przeprowadzane regularnie, a wymóg ich przeprowadzania nie wynika z przepisów, a jedynie ze wskazówek zawartych w standardach. Ministerstwo Finansów nie monitoruje i nie koordynuje wdrażania tych wymogów.
9. Zapewnienie odpowiedniego poziomu jakości usług świadczonych przez usługodawców: małe jednostki sektora finansów publicznych często polegają na usługodawcach, co może skutkować niską jakością wykonywanej pracy, mniejszą wartością dodaną, niższą efektywnością usług oraz słabą realizacją celów i założeń audytu wewnętrznego. Około 60% jednostek samorządu terytorialnego zleca usługodawcy prowadzenie audytu. Zgodnie z corocznym raportem benchmarkingowym Ministerstwa Finansów, podmioty zatrudniające usługodawców wykazują niższy niż przeciętny wskaźnik określający przeprowadzanie corocznej samooceny jakości audytu wewnętrznego. Ponadto w jednostkach samorządu terytorialnego, w których audyt prowadzony jest przez usługodawcę, ocenę zewnętrzną przeprowadzono jedynie w 6% jednostek (45 z 750), czyli o 20% mniej niż w przypadku jednostek samorządu terytorialnego, w których audyt wewnętrzny prowadzi audytor zatrudniony w jednostce.
10. Monitorowanie jakości kontroli zarządczej i audytu wewnętrznego: Ministerstwo Finansów nie przeprowadza regularnego przeglądu funkcjonowania systemów kontroli zarządczej i audytu wewnętrznego w całej administracji publicznej. Nie dysponuje pełnymi danymi i informacjami na temat realizacji funkcji audytu wewnętrznego, np. nie jest znana dokładna liczba jednostek samorządu terytorialnego prowadzących audyt wewnętrzny. Wynika to z faktu, że jednostki samorządu terytorialnego nie są zobowiązane do dostarczania rocznych sprawozdań ze swoich działań w zakresie audytu wewnętrznego do Ministerstwa Finansów. Ministerstwo Finansów przygotowuje raport benchmarkingowy na podstawie rocznych sprawozdań z audytu wewnętrznego, niemniej jednak nie jest on uważany za ocenę, która mogłaby opierać się na centralnie opracowanych kryteriach oceny zapewniających niezbędne wnioski i kluczowe informacje na temat wyników audytu oraz podsumowanie samooceny działań w zakresie kontroli zarządczej i zarządzania ryzykiem. W tym kontekście rola Ministerstwa Finansów w zakresie analizy, monitorowania i zapewniania jakości jest kluczowa dla koordynacji kontroli zarządczej i audytu wewnętrznego w sektorze publicznym, ale niezbędne jest do tego celu posiadanie pełnych i aktualnych danych z całego sektora.

W ramach ww. celów eksperci OECD sformułowali łącznie 66 zaleceń

Raport ekspertów OECD stanowił punkt wyjścia do opracowania Planu działania na rzecz poprawy jakości audytu wewnętrznego, w którym wskazano na lata 2024–2028 działania, jakie zostały  lub zostaną podjęte dla wzmocnienia zarządzania sektorem finansów publicznych oraz wzmocnienia narzędzi wspierających to zarządzanie.

Przeprowadzone w Ministerstwie Finansów prace analityczne dotyczące obowiązujących przepisów ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1530, z późn. zm.) pozwoliły na zidentyfikowanie regulacji w zakresie kontroli zarządczej i audytu wewnętrznego, które wymagają zmiany i uproszczenia w pierwszej kolejności. Niniejsza nowelizacja jest bowiem pierwszym etapem wdrażania formalnych i systemowych zmian prawnych w zakresie kontroli zarządczej i audytu wewnętrznego w Polsce, które wynikają przede wszystkim z zaleceń ekspertów OECD i dotychczasowych wniosków oraz spostrzeżeń Ministerstwa Finansów i Najwyższej Izby Kontroli. Stanowi pierwszy krok, dzięki któremu możliwe będzie podjęcie nowych i kontynuowanie realizowanych już działań o charakterze edukacyjnym, analitycznym i systemowym . Dotychczasowe, obecne i przyszłe działania rozłożone są w czasie tak, aby przed końcem 2027 r. podjąć próbę kompleksowej oceny wprowadzanych obecnie zmian i w razie potrzeby zaproponować inne zmiany, dzięki którym wdrożymy w Polsce większość zaleceń sformułowanych w tym zakresie przez ekspertów OECD.

Zmiany proponowane w zakresie kontroli zarządczej i audytu wewnętrznego wpisują się także w realizację celu 1.2 Efektywne i przejrzyste zarządzanie środkami publicznymi, kierunku 1 Transparentne i bezpieczne finanse publiczne określonego w Kierunkach działania i rozwoju Ministerstwa Finansów na lata 2025-2028 , wprowadzonych zarządzeniem Ministra Finansów z dnia 15 lutego 2025 r. w sprawie określenia Kierunków działania i rozwoju Ministerstwa Finansów na lata 2025–2028 (Dz. Urz. Min. Fin. poz. 12).

Zaproponowane zmiany stanowią także odpowiedź na problemy sygnalizowane przez ministrów kierujących działami administracji rządowej i Kancelarię Prezesa Rady Ministrów związane z planowaniem działalności w ramach kontroli zarządczej. Na problemy z planowaniem działalności szeroko rozumianej administracji publicznej zwracali uwagę eksperci już w 2009 r., wskazując m.in., że „ (…) znaczącą poprawę efektywności administracji centralnej można osiągnąć poprzez głębokie zmiany w metodach zarządzania jej organami. Kompleksowa zmiana podejścia do planowania strategicznego i podnoszenia skuteczności operacyjnej powinna nastąpić przy istotnym wykorzystaniu profesjonalistów spoza sektora polskich instytucji publicznych i z uwzględnieniem doświadczenia najbardziej konkurencyjnych krajów. Rozliczanie pracowników i jednostek z wykonania zadaniowo sformułowanych planów pracy i wdrożenie „celowego” podejścia do wszelkich procesów i procedur to podstawowe wyzwania reformy. Podstawowym instrumentem wdrożeniowym powinien być skoordynowany program kompleksowych zmian funkcjonowania Kancelarii Premiera i wszystkich resortów centralnych, obejmujący w szczególności: wprowadzenie mechanizmów precyzyjnego definiowania średnio- i długookresowych celów dla każdego resortu i rządu; cele takie powinny stanowić podstawę krótkookresowego planowania pracy i wynikowego rozliczania resortów z zadań rocznych i wieloletnich”. Prezentowane przez ekspertów postulaty wciąż wymagają wdrożenia, a wprowadzone w 2010 r. rozwiązania w zakresie kontroli zarządczej nie zapewniły pełnego osiągnięcia zamierzonego efektu. Stąd też, proponowane obecnie zmiany mają zmierzać w kierunku wzmocnienia roli Prezesa Rady Ministrów w zakresie planowania działalności administracji rządowej oraz do wprowadzenia rozliczalności na poziomie całej administracji publicznej (w zakresie publikacji w BIP oświadczeń o stanie kontroli zarządczej wszystkich jednostek sektora finansów publicznych oraz przekazywania ich do Ministra Finansów w celu analizy i wdrożenia w sektorze publicznym ew. zmian systemowych w zakresie zarządzania). W projektowanej nowelizacji doprecyzowane zostaną także zasady postępowania z planami działalności w przypadku potrzeby aktualizacji celów wynikających m.in. ze zmian kontekstu zewnętrznego lub wewnętrznego, czy też zmian w strukturze działowej administracji rządowej, zmian w zakresie właściwości poszczególnych ministrów, a także zmian personalnych. Wzmocnieniu synergii działań służyć będzie natomiast wprowadzenie tzw. „audytów koordynowanych” jako narzędzia oceny realizacji celów i zadań jednostek sektora finansów publicznych. Obecne rozwiązania prawne nie dają bowiem możliwości realizacji skoordynowanych, przekrojowych zadań audytowych w obszarach istotnych dla ministra kierującego danym działem administracji rządowej.

Zakłada się – zgodnie z proponowanym kierunkiem zmian – że cele operacyjne na potrzeby planowania działalności w ramach kontroli zarządczej będą wyznaczane przez ministrów kierujących działami administracji rządowej w oparciu o zakres spraw określony w przepisach ustawy z dnia 4 września 1997 r. o działach administracji rządowej (Dz. U. z 2024 r. poz. 1370, z późn. zm.), zadania wyznaczone przez Prezesa Rady Ministrów lub inwestycje, o których mowa w art. 133a ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych – przy jednoczesnym usunięciu obecnego powiązania planów działalności z katalogiem układu zadaniowego (art. 70 ust. 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych i część B we wzorze planu działalności ). Jednakże uszczegółowione informacje operacyjne znajdujące się dotąd w układzie zadaniowym na poziomie podzadań i działań będą mogły być wykorzystywane pomocniczo przez dysponentów przy planowaniu działalności w ramach kontroli zarządczej (np. w zakresie określania poziomu zasobów finansowych niezbędnych do realizacji zadań lub działań służących osiągnięciu rocznych celów).

Zmiany przewidują również rozszerzenie dostępu do uzyskiwania krajowych kwalifikacji do prowadzenia audytu wewnętrznego w sektorze publicznym poprzez wprowadzenie dodatkowej ścieżki w postaci egzaminu państwowego. Pomimo obecnie określonych w przepisach możliwości zdobywania kwalifikacji do prowadzenia audytu wewnętrznego, jednostki sektora finansów publicznych sygnalizują trudności z pozyskaniem osób posiadających wymagane kwalifikacje.

Ponadto nastąpi zmiana wysokości kwoty, po przekroczeniu której powstaje obowiązek prowadzenia audytu wewnętrznego, tzw. kwoty progowej oraz kwoty odnoszącej się do możliwości prowadzenia audytu wewnętrznego przez usługodawców, co uwzględnia inflację i jest postulowane przez jednostki sektora finansów publicznych.

W obszarze zarządzania długiem publicznym:

Obecny model finansowania wydatków sektora finansów publicznych poprzez fundusze utworzone, powierzone lub przekazane Bankowi Gospodarstwa Krajowego (BGK) na podstawie odrębnych ustaw, wiąże się m.in. z następującymi konsekwencjami:

• dług emitowany przez BGK na rzecz funduszy może wiązać się z wyższymi kosztami obsługi w stosunku do długu Skarbu Państwa,
• środki na spłatę zobowiązań finansowych funduszy, w tym obsługę i wykup emisji papierów wartościowych emitowanych przez BGK, spłatę zaciągniętych pożyczek na rzecz ww. funduszy, pochodzą ze środków budżetu państwa, ponieważ fundusze nie mają zapewnionych własnych źródeł spłaty długu.

Skoro główny ciężar finansowania funduszy ponosi Skarb Państwa, to zasadne jest wprowadzenie rozwiązań skutkujących objęciem wolnych środków funduszy konsolidacją ze środkami publicznymi zarządzanymi przez Ministra Finansów. Zatem projektowane zmiany przewidują objęcie wszystkich funduszy obowiązkiem lokowania wolnych środków u Ministra Finansów na zasadach obowiązujących jednostki sektora finansów publicznych. Pozwoli to zwiększyć efektywność zarządzania środkami sektora finansów publicznych oraz ograniczyć potrzeby pożyczkowe budżetu państwa.

W obszarze audytu środków unijnych:

Na podstawie art. 25 ust. 1 pkt 5 ustawy z 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2023 r., poz. 615, z późn. zm.) – dalej: „ustawa o KAS”, dyrektor izby administracji skarbowej (dalej „IAS”) wykonuje m.in. audyty: systemu zarządzania i kontroli regionalnych programów, operacji krajowych i regionalnych programów operacyjnych (dla perspektywy finansowej 2014–2020), krajowych programów i regionalnych programów (dla perspektywy finansowej 2021–2027) oraz wspólnej polityki rolnej. W toku tych audytów niezbędna jest możliwość weryfikacji, czy podmiot uzyskujący dofinansowanie (beneficjent) nie został wykluczony z możliwości otrzymania środków europejskich.

Przepisy w obecnym kształcie nie przewidują możliwości bezpośredniego zwrócenia się przez dyrektora IAS z wnioskiem o udostępnienie informacji z rejestru podmiotów wykluczonych, bowiem przepisy art. 210 ust. 1 i 1b ustawy o finansach publicznych uprawnienie takie przyznają tylko wymienionym w tych przepisach podmiotom, w tym instytucji audytowej, o której mowa w art. 13 ust.1 ustawy z 28 kwietnia 2022 r. o zasadach realizacji zadań finansowanych ze środków europejskich w perspektywie finansowej 2021–2027 (Dz. U. poz. 1079, z późn. zm.) – dalej: „ustawa wdrożeniowa”.

Na gruncie przepisów ustawy o KAS wykonywanie zadań instytucji audytowej zostało rozdzielone pomiędzy organy Krajowej Administracji Skarbowej, jednakże dokonano tego bez jednoczesnego rozszerzenia kręgu podmiotowego organów uprawnionych do uzyskiwania informacji z rejestru podmiotów wykluczonych.

Przepis art. 210 ust. 1b ustawy o finansach publicznych, w brzmieniu ustalonym przez art. 113 pkt 19 ustawy wdrożeniowej (oczekujący na wejście w życie z dniem 21 maja 2025 r.) wymaga nowelizacji, gdyż zawarty w jego treści katalog podmiotów uprawnionych do uzyskiwania informacji z rejestru podmiotów wykluczonych nie wymienia dyrektora IAS. Aby możliwe było uzyskanie przez dyrektora IAS informacji z rejestru podmiotów wykluczonych (na potrzeby prowadzonych audytów), konieczne jest przyznanie takich kompetencji poprzez wskazanie dyrektora IAS jako organu uprawnionego do występowania z takim wnioskiem.

Udzielenie informacji z rejestru podmiotów wykluczonych dyrektorowi IAS za pośrednictwem systemu teleinformatycznego, który zostanie zbudowany w celu realizacji obowiązku wynikającego z przepisu art. 210 ust. 1 (w brzmieniu po 21 maja 2025 r.), nie wymaga jego przyszłej modernizacji lub rozbudowy spowodowanej proponowaną nowelizacją art. 210 ust. 1b, gdyż na etapie jego projektowania przewidziano już adekwatną do potrzeb zdolność systemu do obsługi użytkowników.

Projektowane zmiany polegają m.in. na:

1. wskazaniu poziomów kontroli zarządczej w jednostkach sektora finansów publicznych bazujących na tzw. modelu trzech linii, który określa role, odpowiedzialność i zasady współpracy poszczególnych komórek organizacyjnych odpowiedzialnych za realizację zadań w ramach systemu kontroli zarządczej;
2. rozszerzeniu celów kontroli zarządczej o podejmowanie działań na rzecz zapobiegania nieprawidłowościom i nadużyciom finansowym, w tym konfliktowi interesów, oraz ich wykrywania i zwalczania;
3. uelastycznieniu procesu planowania w ramach kontroli zarządczej, poprzez m.in. wprowadzenie rozwiązań umożliwiających dokonywanie w trakcie roku zmian w planie działalności oraz doprecyzowanie zakresu informacji agregowanych na potrzeby procesu planowania działalności i sprawozdawczości;
4. wprowadzeniu obowiązku składania Ministrowi Finansów oświadczenia o stanie kontroli zarządczej przez ministrów kierujących działami administracji rządowej i kierowników jednostek sektora finansów publicznych, w tym jednostek samorządu terytorialnego oraz opracowywaniu na ich podstawie corocznej opinii na temat stanu kontroli zarządczej w sektorze finansów publicznych, która zawierać będzie ocenę adekwatności, skuteczności i efektywności kontroli zarządczej oraz może zawierać wnioski usprawniające jej funkcjonowanie lub propozycje zmian systemowych odnoszących się do kontroli zarządczej w sektorze finansów publicznych, o ile stwierdzono konieczność ich sformułowania. Projekt opinii będzie podlegać opiniowaniu przez Komisję Wspólną Rządu i Samorządu Terytorialnego;
5. rozszerzeniu możliwości uzyskiwania kwalifikacji do prowadzenia audytu wewnętrznego w sektorze publicznym poprzez wprowadzenie dodatkowej ścieżki w postaci egzaminu państwowego na audytora wewnętrznego (zadanie dla Krajowej Szkoły Administracji Publicznej im. Prezydenta RP Lecha Kaczyńskiego). Egzamin będzie się odbywał raz w roku, w języku polskim (w odróżnieniu od uzyskiwania innych certyfikatów), a jego koszt będzie niższy niż koszt uzyskania innych egzaminów/certyfikatów przewidzianych w przepisach obecnie obowiązującej ustawy i dających uprawnienia do prowadzenia audytu wewnętrznego w jednostkach sektora finansów publicznych. Należy nadmienić, że obecnie obowiązująca ścieżka do uzyskania kwalifikacji np. na drodze ukończenia studiów podyplomowych z zakresu audytu wewnętrznego i odbycia dwuletniej praktyki pod nadzorem audytora wewnętrznego zatrudnionego w jednostce jest trudna do realizacji z uwagi na bardzo małą liczbę jednostek przyjmujących praktykantów. Wprowadzenie egzaminu znacznie rozszerzy możliwość dostępu do uzyskania kwalifikacji w tym zakresie i zabezpieczy kierowników jednostek sektora finansów publicznych zobowiązanych do prowadzenia audytu wewnętrznego przed ewentualnymi konsekwencjami wynikającymi z treści art. 18a ustawy z dnia 17 grudnia 2004 r. o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych (Dz. U. z 2024 r. poz. 104) oraz powinno ograniczyć praktykę zatrudniania w tym samym czasie w kilku/kilkunastu jednostkach tych samych osób (co wynikało przede wszystkim z niskiej konkurencyjności na rynku i braku odpowiedniej liczby osób posiadających ustawowe uprawnienia);
6. wprowadzeniu fakultatywności powoływania komitetów audytu przez ministrów kierujących działem/działami administracji rządowej;
7. podwyższeniu wysokości kwoty, po przekroczeniu której powstaje obowiązek prowadzenia audytu wewnętrznego, tzw. kwoty progowej do 67 000 tys. zł (aktualizacja obecnego progu 40 000 tys. zł o skumulowany wskaźnik inflacji za okres 2010–2024) oraz kwoty odnoszącej się do możliwości prowadzenia audytu wewnętrznego przez usługodawców do 168 000 tys. zł (aktualizacja obecnego progu 100 000 tys. zł o skumulowany wskaźnik inflacji za okres 2010–2024), wprowadzenie mechanizmu waloryzacji, a także zmianie sposobu oceny spełnienia wymogu prowadzenia audytu wewnętrznego w jednostkach sektora finansów publicznych (w oparciu o dane wykonania planów finansowych z dwóch kolejnych lat budżetowych);
8. zaproponowaniu nowych regulacji usprawniających oraz wzmacniających prowadzenie audytu wewnętrznego w sektorze publicznym, w tym:
   1. zmianę definicji audytu wewnętrznego i zwrócenie uwagi na kluczową rolę audytu wewnętrznego w zakresie przysparzania wartości i usprawniania działalności jednostek sektora finansów publicznych lub procesów w ramach działów administracji rządowej;
   2. rozszerzenie katalogu jednostek sektora finansów publicznych zobowiązanych do prowadzenia audytu wewnętrznego po przekroczeniu tzw. kwoty progowej o państwowe osoby prawne, o których mowa w art. 9 pkt 14 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych oraz fundusz celowy posiadający osobowość prawną − Państwowy Fundusz Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych (PFRON),
   3. wprowadzenie rejestru jednostek sektora finansów publicznych prowadzących audyt wewnętrzny;
   4. wprowadzenie przepisów podkreślających odrębność merytoryczną i organizacyjną komórki audytu wewnętrznego oraz bezpośrednią podległość kierownikowi jednostki, co wzmocni niezależność funkcji audytu wewnętrznego oraz obiektywizm osób prowadzących audyt wewnętrzny, a także poprawi skuteczność działań audytu wewnętrznego,
   5. wprowadzenie jednolitych zasad ustalania łącznego wymiaru czasu pracy audytorów wewnętrznych, by zapewnić optymalne zasoby do skutecznej realizacji przez nich zadań,
   6. wprowadzenie mechanizmu ochrony trwałości stosunku i warunków pracy lub służby audytorów wewnętrznych – przez wymóg uzyskania opinii Ministra Finansów w tym zakresie,
   7. wprowadzenie obowiązku opracowania oraz stosowania programu zapewnienia i poprawy jakości audytu wewnętrznego, co powinno podnieść w szczególności jakość i efektywność świadczenia usług przez usługodawców,
   8. wprowadzenie możliwości przeprowadzania tzw. „audytu koordynowanego”, w celu jednoczesnej realizacji tego samego zadania audytowego w jednostkach podległych lub nadzorowanych przez poszczególnych ministrów kierujących działami administracji rządowej,
   9. doprecyzowanie przepisów w zakresie umów zawieranych z usługodawcami, co wpłynie na ich ujednolicenie w sektorze finansów publicznych;
   10. wprowadzenie dodatkowego mechanizmu wsparcia dla kierowników jednostek w przypadku pojawienia się wątpliwości co do zgodności prowadzenia audytu wewnętrznego przez usługodawcę z przepisami ustawy lub standardami audytu wewnętrznego dla jednostek sektora finansów publicznych,
   11. włączenie do systemu prawnego zasad etyki audytora wewnętrznego, które wraz ze standardami audytu wewnętrznego zostaną wydane i opublikowane przez Ministra Finansów,
   12. rozszerzenie katalogu podmiotów zobowiązanych do przekazywania Ministrowi Finansów informacji o prowadzeniu audytu wewnętrznego o jednostki samorządu terytorialnego oraz dostosowanie zakresu tych informacji, aby zapewnić Ministrowi Finansów możliwość przeprowadzania analiz ilościowych prowadzenia audytu wewnętrznego we wszystkich jednostkach sektora finansów publicznych w oparciu o powszechnie stosowane wskaźniki skuteczności, efektywności i jakości prowadzenia audytu wewnętrznego oraz porównywanie wartości tych wskaźników z wartościami wskaźników uzyskanymi w poszczególnych jednostkach sektora finansów publicznych lub w grupach tych jednostek,
   13. zmiana zadań komitetu audytu, co w połączeniu z fakultatywnością ich powoływania, wzmocni i urealni funkcjonowanie tych ciał doradczych;
9. objęciu funduszy utworzonych, powierzonych lub przekazanych BGK na podstawie odrębnych ustaw zakresem art. 48 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych, stanowiącego o formach lokowana jednostek sektora finansów publicznych. W związku z powyższym fundusze te będą dokonywały lokat wolnych środków w formie depozytu u Ministra Finansów. Ponieważ Minister Finansów w ramach konsolidacji środków publicznych przyjmuje w depozyt lub zarzadzanie jedynie środki w złotych, to również w zakresie lokat funduszy przyjęto identyczne rozwiązanie, podobnie jak i przy określeniu pojęcia „wolnych środków”. Ponadto, wprowadzono obowiązek przyjmowania przez Ministra Finansów w depozyt wolnych środków w złotych, funduszy utworzonych, powierzonych lub przekazanych BGK na podstawie ustaw i określenie podstawowych warunków w tym zakresie. Lokowanie wolnych środków funduszy odbywałoby się jak dotychczas na podstawie umowy z Ministrem Finansów, określającej zasady i warunki lokowania. Lokowanie wolnych środków funduszy pozostanie w gestii zarządzających funduszami. Środki te zgodnie z art. 78e ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych będą przyjmowane na zasadach analogicznych jak dla jednostek sektora finansów publicznych zobligowanych do lokowania w formie depozytu u Ministra Finansów w zakresie terminów i w wysokości oprocentowania lokat. Ponadto, przy konsolidacji środków ww. funduszy zostanie przyjęte podobne rozwiązanie jak przy konsolidacji środków publicznych sektora finansów publicznych. Z konsolidacji wyłączono zatem środki w walucie obcej. W związku z wprowadzeniem obowiązku lokowania wolnych środków (w złotych) funduszy w depozycie u Ministra Finansów, niezbędne jest dokonanie zmian w ustawach tworzących fundusze w BGK. Zmiany będą polegać na wprowadzeniu zmian dostosowujących do tej formy lokowania, również w tych w ustawach regulujących poszczególne fundusze, w których taka forma miała charakter wyłączny.
10. przyznaniu dyrektorowi IAS uprawnienia do uzyskiwania informacji z rejestru podmiotów wykluczonych prowadzonego na podstawie art. 210 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych.

Pozostałe zmiany będą miały w większości charakter doprecyzowujący lub uszczegóławiający w stosunku do obecnych przepisów ustawy. Nowelizacja ma również na celu zapewnienie spójności oraz zgodności zmienianych przepisów z innymi regulacjami.

Zmiany w innych aktach prawnych w obszarze audytu wewnętrznego i kontroli zarządczej:

W celu zapewnienia spójności przepisów ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych z innymi obowiązującymi już przepisami oraz wyeliminowania istniejących od 2010 r. kolizji norm prawnych, które w negatywny sposób wpływają na stosowanie zasad odnoszących się do prowadzenia audytu wewnętrznego w jednostkach sektora finansów publicznych, projekt obejmie również zmianę przepisów następujących aktów prawnych:

1. ustawy z dnia 8 sierpnia 1996 r. o Radzie Ministrów (Dz. U. z 2024 r. poz. 1050, z późn. zm.) – w zakresie art. 39 ust. 3a i 4, która będzie polegać na wyłączeniu komórek audytu wewnętrznego z listy komórek organizacyjnych, które mogą być łączone z innymi komórkami organizacyjnymi, co stało w kolizji z brzmieniem art. 282 ust. 1, w związku z art. 277 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych;
2. ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o służbie cywilnej (Dz. U. z 2024 r. poz. 409) − w zakresie art. 25 ust. 4 pkt 1 lit. h, która będzie polegała na usunięciu zapisu mówiącego o nadzorze dyrektora generalnego nad prowadzeniem audytu wewnętrznego, co stało w kolizji z intencją zmian przepisów ustawy o finansach publicznych z 2010 r. (podporządkowanie kierownika komórki audytu wewnętrznego tylko i wyłącznie kierownikowi jednostki) oraz usunie kolizję tej normy po wejściu w życie projektowanych zmian w ustawie z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych.

Oczekiwanym efektem proponowanych zmian jest efektywniejsze i bardziej elastyczne zarządzanie sektorem finansów publicznych, a także wzmocnienie istniejących narzędzi wspierających zarządzanie (audyt wewnętrzny) i udoskonalenie oraz usprawnienie istniejących procesów zarządczych i kontrolnych (kontrola zarządcza).

Ponadto wyeliminowane zostaną istniejące wątpliwości interpretacyjne w obowiązujących przepisach, co ułatwi ich stosowanie w przyszłości.

Zmiany w innych aktach prawnych w obszarze długu publicznego:

Projekt w obszarze długu publicznego, poza zmianą w ustawie z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych, obejmie w zakresie wynikającym ze zmian ustawy o finansach publicznych zmianę przepisów ustaw powołujących poszczególne fundusze w BGK:

1. ustawy z dnia 27 października 1994 r. o autostradach płatnych oraz o Krajowym Funduszu Drogowym (Dz. U. z 2024 r. poz. 321, z późn. zm.);
2. ustawy z dnia 26 października 1995 r. o społecznych formach rozwoju mieszkalnictwa (Dz. U. z 2024 r. poz. 1440, z późn. zm.);
3. ustawy z dnia 8 maja 1997 r. o poręczeniach i gwarancjach udzielanych przez Skarb Państwa oraz niektóre osoby prawne (Dz. U z 2024 r. poz. 291);
4. ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska (Dz. U z 2024 r. poz. 54, z późn. zm.);
5. ustawy z dnia 5 grudnia 2002 r. o dopłatach do oprocentowania kredytów mieszkaniowych o stałej stopie procentowej (Dz. U. z 2024 r. poz. 1368, z późń. zm.);
6. ustawy z dnia 16 grudnia 2005 r. o Funduszu Kolejowym (Dz. U. z 2024 r. poz. 1133);
7. ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o wspieraniu termomodernizacji i remontów oraz o centralnej ewidencji emisyjności budynków (Dz. U. z 2024 r. poz.  1446, z późn. zm.);
8. ustawy z dnia 9 października 2015 r. o wsparciu kredytobiorców, którzy zaciągnęli kredyt mieszkaniowy i znajdują się w trudnej sytuacji finansowej (Dz. U. z 2024 r. poz. 1385);
9. ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. – Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce (Dz. U. z 2024 r. poz. 1571, z późn. zm.);
10. ustawy z dnia 23 października 2018 r. o Rządowym Funduszu Rozwoju Dróg (Dz. U. z 2025 r. poz. 94);
11. ustawy z dnia 4 kwietnia 2019 r. o wspieraniu działalności naukowej z Funduszu Polskiej Nauki (Dz. U. z 2024 r. poz. 1554);
12. ustawy z dnia 31 lipca 2019 r. o wsparciu finansowym armatorów śródlądowych, Funduszu Żeglugi Śródlądowej i Funduszu Rezerwowym (Dz. U. z 2021 r. poz. 503);
13. ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2024 r. poz. 340, z późn. zm.);
14. ustawy z dnia 31 marca 2020 r. o zmianie ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 568, z późn. zm.);
15. ustawy z dnia 1 października 2021 r. o rodzinnym kredycie mieszkaniowym i bezpiecznym kredycie 2% (Dz. U. z 2024 r. poz. 1724);
16. ustawy z dnia 11 marca 2022 r. o obronie Ojczyzny (Dz. U. z 2024 r. poz. 248, z późn. zm.);
17. ustawy z dnia 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (Dz. U. z 2025 r. poz. 337).  

Z wyrazami szacunku