Szanowni Państwo, Członkowie Związku Pracodawców Polska Miedź

Uprzejmie informuję, że do konsultacji publicznych skierowany został projekt ustawy o transgranicznym przemieszczaniu odpadów (UC115).

Przedmiotowy projekt aktu prawnego wraz z Uzasadnieniem, Oceną Skutków Regulacji oraz Tabelą zgodności dostępny jest na stronach Rządowego Centrum Legislacji pod adresem:

https://legislacja.rcl.gov.pl/projekt/12407554/katalog/13189261#13189261

Uprzejmie proszę o przekazywanie ewentualnych uwag, opinii i stanowisk do projektu w terminie do 10 marca 2026 roku na adres: kuydowicz@pracodawcy.pl w wersji elektronicznej umożliwiającej edytowanie tekstu.

Z dniem 20 maja 2024 r. weszło w życie rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 2024/1157 z dnia 11 kwietnia 2024 r. w sprawie przemieszczania odpadów, zmiany rozporządzeń (UE) nr 1257/2013 i (UE) 2020/1056 oraz uchylenia rozporządzenia (WE) nr 1013/2006 (Dz. Urz. UE L 2024/1157 z 30.04.2024, z późn. zm.), dalej jako „rozporządzenie (UE) 2024/1157”, które uchyliło dotychczasowe przepisy regulujące transgraniczne przemieszczanie odpadów, tj. rozporządzenie (WE) nr 1013/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 14 czerwca 2006 r. w sprawie przemieszczania odpadów (Dz. Urz. UE L 190 z 12.07.2006, str. 1, z późn. zm.), dalej jako „rozporządzenie (WE) 1013/2006”.

W wyniku przeprowadzonych analiz stwierdzono następujące problemy:

1) przepisy rozporządzenia (UE) 2024/1157 wprowadzają nowe rozwiązania, nieujęte w obecnie obowiązującej ustawie z dnia 29 czerwca 2007 r. o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów (Dz. U. z 2024 r. poz. 746), dalej jako „ustawa mpo”, tj.:

a) obligatoryjne przekazywanie oraz wymiana informacji i dokumentów związanych z legalnym transgranicznym przemieszczaniem odpadów za pośrednictwem centralnego systemu wymiany informacji (DIWASS), prowadzonego przez Komisję Europejską; wprowadzenie systemu powoduje niespójność z wymogami dot. wnoszenia, sporządzania, przekazywania, wymiany i doręczania dokumentów oraz informacji wynikających z Kodeksu postępowania administracyjnego; ponadto, stosowanie DIWASS na poziomie krajowym wymaga dopełnienia obowiązków państwa członkowskiego określonych w rozporządzeniu wykonawczym Komisji (UE)

2025/1290, dot. określenia zasad identyfikacji przez systemy i oprogramowanie podmiotów mających siedzibę na terytorium danego państwa członkowskiego;

b) jednoznaczne wskazanie, że zezwolenie wstępne w trybie art. 14 rozporządzenia może obejmować odpady wymienione w załączniku IV do rozporządzenia (UE) 2024/1157 lub w wykazie odpadów, o którym mowa w art. 7 dyrektywy 2008/98/WE (a zatem również odpady niesklasyfikowanych w załącznikach do rozporządzenia (UE) 2024/1157), podczas gdy aktualna ustawa mpo umożliwia wydanie zezwolenia wstępnego wyłącznie dla odpadów wymienionych w załączniku III, IV i IVA do rozporządzenia WE 1013/2006 (co wyklucza odpady niesklasyfikowane),

c) ustalenie minimalnego katalogu sankcji, obejmującego m.in. cofnięcie lub tymczasowe zawieszenie zezwolenia na prowadzenie działalności związanej z gospodarowaniem odpadami i ich przemieszczaniem w zakresie, w jakim działalność ta wchodzi w zakres stosowania rozporządzenia (UE) 2024/1157, co nie jest przewidziane w aktualnej ustawie o mpo,

d) jednoznaczne wskazanie w rozporządzeniu (UE) 2024/1157, że w roli odbiorcy odpadów oraz instalacji odzysku lub unieszkodliwiania mogą występować dwa oddzielne podmioty; aktualnie ustawa o mpo daje możliwość Głównemu Inspektorowi Ochrony Środowiska (dalej „GIOŚ”) wnioskowania do właściwego organu o informacje dotyczące odbiorcy odpadów, co wskazuje, że odbiorca jest jednocześnie instalacją przetwarzania odpadów; natomiast zgodnie z art. 6 rozporządzenia (UE) 2024/1157 przewiduje się sytuację, w której odbiorca nie jest prowadzącym instalację odzysku lub unieszkodliwiania zgłaszanych odpadów;

2) zdiagnozowano, że niektóre rozwiązania zastosowane w ustawie mpo nie sprawdzają się w praktyce i generują następujące problemy:

a) brak jednoznacznego wskazania możliwości zastosowania przepisów rozporządzenia (UE) 2024/1157 w odniesieniu do wszystkich jednostek organizacyjnych niebędących osobami prawnymi, którym ustawa przyznaje zdolność prawną,

b) brak ograniczenia w ustawie mpo instytucji finansowych, które mogą ustanawiać gwarancję finansową; zgodnie z rozporządzeniem (UE) 2024/1157 gwarancja finansowa może zostać ustanowiona przez instytucję finansową w kraju trzecim, gdzie może istnieć ryzyko trudności w wykorzystaniu sumy gwarancyjnej na zagospodarowanie odpadów w przypadku ich nielegalnego przemieszczania; rozporządzenie (UE) 2024/1157 wprowadziło przepisy, zgodnie z którymi w przypadku przywozu odpadów spoza Unii lub tranzytu przez teren Unii, odpowiednio właściwy organ miejsca przeznaczenia lub tranzytu w Unii może wymagać dodatkowej gwarancji finansowej, zatem skala sytuacji problemowych na obecnym etapie nie jest możliwa do oszacowania; dotychczas, w okresie obowiązywania rozporządzenia (WE) nr 1013/2006, GIOŚ  kilkukrotnie nie przyjął gwarancji, co do których miał zastrzeżenia względem gwaranta,

c) nałożenie na przedsiębiorców zbędnych obowiązków przekazywania informacji, które są dostępne online, np. danych z Krajowego Rejestru Sądowego,

d) brak możliwości zmiany wydanych zgód na przemieszczenie odpadów w zakresie niemającym wpływu na ich zagospodarowanie, np. w zakresie pakowania odpadów na czas ich transportu, trasy przewozu odpadów, co powoduje konieczność ponownego przeprowadzenia całej procedury uzyskania zgody; ustawa o mpo wprost określa, że zmiana wydanego zezwolenia jest możliwa tylko w zakresie przewoźników, w związku z tym  GIOŚ nie otrzymywał oficjalnych wniosków o zmianę wydanych decyzji w innym zakresie i nie jest znana skala zezwoleń, których realizacji zaniechano z powodu braku możliwości zmiany trasy przewozu odpadów lub sposobu ich pakowania. Z roboczych kontaktów wynika, że możliwość zmiany decyzji w zakresie  trasy przewozu odpadów lub ich pakowania stanowiłaby ułatwienie dla przedsiębiorców bez ponoszenia dodatkowych kosztów uzyskania zezwolenia oraz ustanawiania nowej gwarancji finansowej,

e) nałożenie na Głównego Inspektora Ochrony Środowiska obowiązku zgłaszania sprzeciwu wobec zgłoszeń, które mimo wezwania do uzupełnienia dokumentów nie zostały prawidłowo dokonane, jest sprzeczne z przepisami rozporządzenia (UE) 2024/1157, które wśród przesłanek do wydania przez właściwy organ sprzeciwu, nie wymienia nieuzupełnienia zgłoszenia, a wprost określa, że w takich przypadkach organ może zadecydować, że zgłoszenie jest nieważne i nie będzie dalej rozpatrywane; w skali roku GIOŚ odnotowuje od 15 do 20 % zgłoszeń, które pozostają nieuzupełnione przez zgłaszających,

f) brak możliwości dochowania terminów na zwrot i zagospodarowanie odpadów pochodzących z nielegalnego przemieszczania, wprost określonych w rozporządzeniu (UE) 2024/1157 z uwagi na długotrwałą procedurę administracyjną, brak regulacji umożliwiających GIOŚ podejmowanie w trybie uproszczonym rozstrzygnięć w przypadkach nielegalnego przemieszczania odpadów i tym samym brak możliwości dotrzymania trzydziestodniowego terminu określonego w rozporządzeniu (UE) 2024/1157 na zwrot odpadów,

g) trudność w dochowaniu wynikających z regulacji unijnych terminów na zwrot lub zagospodarowanie odpadów pochodzących z przemieszczenia, które nie może być zakończone zgodnie z planem lub jest nielegalne, wynikająca z długotrwałego postępowania administracyjnego;

h) brak regulacji dotyczących przejęcia przez GIOŚ obowiązków dotyczących zwrotu i zagospodarowania odpadów pochodzących z przemieszczenia nieudanego lub nielegalnego, w sytuacji kiedy wykonanie tych obowiązków przez podmiot gospodarczy jest niewykonalne,

i) brak regulacji umożliwiających GIOŚ dochodzenie zwrotu poniesionych kosztów zagospodarowania odpadów, w przypadkach gdy GIOŚ przejmuje odpowiedzialność za zwrot i zagospodarowanie odpadów; rozporządzenie (UE) 2024/1157, analogicznie do przepisów dotychczasowych, przewiduje sytuacje, kiedy GIOŚ, jako właściwy organ wysyłki, będzie zobowiązany przejąć koszty wynikające z odbioru i/lub zagospodarowania odpadów pochodzących z przemieszczenia nielegalnego albo takiego, które nie mogło być zakończone zgodnie z planem. Nieuzasadnione jest jednak, że aktualne przepisy nie przewidują możliwości późniejszego dochodzenia zwrotu ww. poniesionych kosztów od podmiotów ponoszących winę za nielegalne lub niezgodne z planem działania. Aktualnie, zgodnie z art. 400a ust. 1 pkt 6 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2025 r. poz. 647 i 1080), ww. zadania GIOŚ są finansowane ze środków NFOŚiGW. Z uwagi na to, że środki na zagospodarowanie odpadów GIOŚ pozyskuje z NFOŚiGW, uzyskane następnie przez GIOŚ środki finansowe w ramach roszczenia zwrotnego powinny stanowić przychód NFOŚiGW. Aktualnie GIOŚ zidentyfikował 21 lokalizacji na terenie kraju, w których znajduje się łącznie ok. 2,5 tys. ton odpadów, pochodzących z nielegalnego przemieszczania, ujawnionych w latach 2017-2020. Wobec braku możliwości wyegzekwowania zagospodarowania odpadów od podmiotów odpowiedzialnych, obowiązek ten, zgodnie z przepisami rozporządzenia (WE) nr 1013/2006 należy do GIOŚ. Dodatkowo, w 5 lokalizacjach na terenie Polski, zalega ok. 15,1 tys. ton odpadów nielegalnie wysłanych z Niemiec w latach 2017-2018. Odpowiedzialność za nielegalną wysyłkę ponoszą podmioty niemieckie. W związku z brakiem realizacji zwrotu odpadów do kraju ich wysyłki Polska złożyła skargę do TSUE przeciwko Republice Federalnej Niemiec. W przypadku negatywnego dla Polski rozstrzygnięcia TSUE, GIOŚ będzie zobowiązany do pokrycia kosztów zagospodarowania odpadów. Ponadto, poza granice Polski zostało nielegalnie przemieszczonych ok. 1042 tony odpadów niebezpiecznych, w tym 703,52 tony do Republiki Litewskiej (ujawnione w 2023 r.) i 338,25 ton do Republiki Czeskiej (ujawnione w 2019 r.). Zgodnie z przepisami rozporządzenia (WE) nr 1013/2006, odpady powinny zostać zwrócone w terminie 30 dni od momentu kiedy właściwy zainteresowany organ dowiedział się lub został powiadomiony o

nielegalnym przemieszczaniu odpadów. Z uwagi na przedłużające się terminy postępowania egzekucyjnego i tym samym przekroczenie terminu na zwrot odpadów, wskazanego w rozporządzeniu, istnieje ryzyko poniesienia kosztów zwrotu i zagospodarowania odpadów również w tych przypadkach.

j) brak trybu kierowania wezwania do podmiotów zaangażowanych w przemieszczanie odpadów do przedstawienia dowodów, dokumentów i informacji w terminie określonym przez ten organ w celu ustalenia czy substancja lub przedmioty przemieszczane są odpadami (art. 61 ust. 4 rozporządzenia (UE) 2024/1157),

k) istnieje konieczność ustalenia dolnej granicy kary w przypadku stwierdzenia nielegalnego przemieszczania odpadów, w kwocie wyższej niż koszty uzyskania zezwolenia na transgraniczne przemieszczanie odpadów w systemie legalnym (obecnie kara minimalna to 10 000 zł, a opłata za uzyskanie zezwolenia – 14 000 zł).

Większość przepisów rozporządzenia (UE) 2024/1157, w tym przepisy dotyczące obowiązkowej wymiany informacji za pośrednictwem DIWASS, przepisy dotyczące procedur legalnego i nielegalnego transgranicznego przemieszczania odpadów oraz wydawania zezwoleń wstępnych, stosuje się od dnia 21 maja 2026 r. (zgodnie z art. 86 ust. 2 rozporządzenia (UE) 2024/1157 rozporządzenie to stosuje się od  dnia 21 maja 2026 r., z nielicznymi wyjątkami). W celu zagwarantowania pewności prawnej przedsiębiorcom uczestniczącym w transgranicznym przemieszczaniu odpadów oraz zapewnienia ciągłości i skuteczności nadzoru prowadzonego nad ww. działalnością przez organy administracji publicznej, konieczne jest wdrożenie przepisów krajowych, spójnych z rozporządzeniem (UE) 2024/1157 w tym samym terminie.

W odniesieniu do problemów przedstawionych powyżej proponuje się następujące rozwiązania legislacyjne:

Ad. 1.

a) określenie, że przekazywanie dokumentów, zarówno między właściwymi organami i przedsiębiorcami, jak i między właściwymi organami odbywa się za pośrednictwem systemu DIWASS, a nie rejestrowanego doręczenia elektronicznego; dodatkowo określono zasady identyfikacji podmiotów mających siedzibę na terytorium Polski przez systemy i oprogramowanie, zgodnie z wymogami rozporządzenia wykonawczego Komisji (UE) 2025/1290; w projektowanym przepisie uwzględniono: przedsiębiorców i inne jednostki organizacyjne posiadające numer EORI (identyfikowane przez numer EORI oraz numer identyfikacji podatkowej NIP, REGON oraz BDO), przedsiębiorców i inne jednostki organizacyjne nieposiadające numeru EORI  (identyfikowane za pomocą numeru NIP, REGON oraz BDO) oraz osoby fizyczne nieobowiązane do posiadania numeru identyfikacji podatkowej NIP (identyfikowane wyłącznie za pomocą numeru PESEL),

b) wprowadzenie regulacji umożliwiającej wydanie zezwolenia wstępnego, obejmującego odpady wymienione w załączniku IV do  rozporządzenia (UE) 2024/1157 lub w wykazie odpadów, o którym mowa w art. 7 dyrektywy 2008/98/WE,

c) zmiana ustawy o odpadach wprowadzająca możliwość cofnięcia posiadaczowi odpadów, który narusza przepisy rozporządzenia (UE) 2024/1157, zezwolenia na zbieranie odpadów lub zezwolenia na przetwarzanie odpadów; poszerzenie katalogu naruszeń skutkujących cofnięciem zezwolenia na zbieranie odpadów lub zezwolenia na przetwarzanie odpadów jest wykonaniem dyspozycji zawartej w przepisie art. 63 ust. 3 lit. b) rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2024/1157 z dnia 11 kwietnia 2024 r. w sprawie przemieszczania odpadów, zmiany rozporządzeń (UE) nr 1257/2013 i (UE) 2020/1056 oraz uchylenia rozporządzenia (WE) nr 1013/2006 (Dz.U. L, 2024/1157, 30.4.2024). Z ostatnio powołanego przepisu wynika, że państwa członkowskie, w przypadku naruszeń rozporządzenia 2024/1157, muszą mieć możliwość, w stosownych przypadkach, cofnięcia lub tymczasowego zawieszenia zezwolenia na prowadzenie działalności związanej z gospodarowaniem odpadami i ich przemieszczaniem, w zakresie, w jakim działalność ta wchodzi w zakres stosowania rozporządzenia. W związku z tym, że za wydanie zezwoleń odpowiadają marszałkowie województw, starostowie i prezydenci miast na prawach powiatu uzasadnione jest nadanie takich kompetencji ww. organom. Zaproponowane rozwiązanie pozostaje spójne z przepisami ustawy o odpadach,

d) zapewnienie, że informacja uzyskana od wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska przed wydaniem zgody na przywóz odpadów na terytorium kraju, będzie dotyczyć odbiorcy odpadów lub instalacji odzysku lub unieszkodliwiania, w której będą przetwarzane odpady, a nie tylko odbiorcy, który posiada instalację; brak ograniczenia, że odbiorca jest jednocześnie instalacją przetwarzania odpadów zapewni zgodność przepisów krajowych z przepisami rozporządzenia (UE) 2024/1157.

Ad. 2.

a) wskazanie, że przepisy projektowanej ustawy mają zastosowanie również do wszystkich jednostek organizacyjnych niebędących osobami prawnymi, którym ustawa przyznaje zdolność prawną,

b) wprowadzenie ograniczenia podmiotów ustanawiających gwarancje finansowe do instytucji finansowych zatwierdzonych przez Komisję Nadzoru Finansowego lub przez organ państwa członkowskiego Unii Europejskiej uprawniony do nadzorowania instytucji bankowych lub ubezpieczeniowych; propozycja zastosowania ograniczenia instytucji finansowych w projekcie ustawy wyeliminuje ryzyko zatwierdzenia przez GIOŚ gwarancji ustanowionej przez niewiarygodny podmiot z państwa trzeciego oraz ryzyko problemów z wykorzystaniem sumy gwarancyjnej na zagospodarowanie odpadów w przypadku ich nielegalnego przemieszczania,

c) niepowielanie w przepisach krajowych regulacji unijnych dotyczących dokumentów i informacji żądanych przez GIOŚ od odbiorcy odpadów na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, wynikających z załącznika II do rozporządzenia (UE) 2024/1157 lub znajdujących się w publicznie dostępnych rejestrach,

d) rozszerzenie katalogu informacji i danych, które zostaną określone w zgodzie na przemieszczenie odpadów, a których zmiana nie skutkuje koniecznością dokonania nowego zgłoszenia, lecz wymaga dokonania zmiany zgody w drodze decyzji na wniosek zgłaszającego,

e) umożliwienie GIOŚ pozostawienia bez rozpatrzenia zgłoszenia, które nie zostało dokonane prawidłowo, pomimo wezwania zgłaszającego przez organ do uzupełnienia brakujących informacji i dokumentów,

f) wprowadzenie jednoinstancyjności postepowania administracyjnego, prowadzonego przez Głównego Inspektora Ochrony Środowiska w sprawach dotyczących zobowiązania do odbioru i zagospodarowania odpadów w przypadku nielegalnego przemieszczenia odpadów (oraz analogicznie w przypadku braku realizacji przemieszczenia odpadów zgodnie z planem) oraz  umożliwienie GIOŚ wezwania podmiotu, któremu można przypisać odpowiedzialność za nielegalne przemieszczanie odpadów już na początkowym etapie postępowania administracyjnego, do zwrotu lub zagospodarowania tych odpadów,

g) wyłączenie możliwości złożenia przez stronę wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy w odniesieniu do decyzji zobowiązujących do odbioru lub zagospodarowania odpadów pochodzących z przemieszczenia, które nie może być zrealizowane zgodnie z planem lub było nielegalne;

h) uregulowanie sposobu przejmowania przez GIOŚ odpowiedzialności za odbiór odpadów pochodzących z nieudanego lub nielegalnego przemieszczenia w sytuacji, kiedy wykonanie tych obowiązków przez podmioty gospodarcze jest niewykonalne, poprzez wskazanie, że takie przejęcie odpowiedzialności odbywa się po uprzednim poinformowaniu pozostałych zainteresowanych organów oraz, odpowiednio, zgłaszającego, osoby, która organizuje przemieszczenie lub odbiorcy,

i) wprowadzenie uprawnienia do roszczenia zwrotnego przysługującego GIOŚ, które to roszczenie będzie skierowane wobec podmiotu odpowiedzialnego za przemieszczenie odpadów niezgodnie z planem lub nielegalne przemieszczenie odpadów i stanowić przychód NFOŚiGW,

j) umożliwienie GIOŚ oraz organom uprawnionym do kontroli przemieszczania odpadów wezwania każdego podmiotu uczestniczącego w międzynarodowym przemieszczaniu towarów do udowodnienia, że przewożone materiały nie stanowią odpadów lub przemieszczanie odpadów nie jest nielegalne,

k) podwyższenie dolnej granicy kar za nielegalne przemieszczanie odpadów.

Odnosząc się do obowiązku zapewnienia bezpiecznego przechowywania odpadów w przypadku ujawnienia ich nielegalnego przemieszczania projektodawca dąży do zachowania spójności proponowanych regulacji z przepisami ustawy o odpadach. Zaproponowane przepisy mają na celu rozszerzenie omawianej nowelizacji poprzez zastąpienie dotychczasowych sformułowań zwrotami o szerszym zakresie przedmiotowym, co będzie skutkować łatwiejszą subsumpcją pod różne stany faktyczne, w oparciu o dotychczasowe doświadczenia. Zmiana w tym zakresie ma za zadanie przede wszystkim usunąć wątpliwości odnośnie do przechowywania odpadów na określony czas również u przedsiębiorców zapewniających odpowiednie warunki, w tym oddziaływania na środowisko. Z wyrazami szacunku