Szanowni Państwo, Członkowie Związku Pracodawców Polska Miedź

Uprzejmie informuję, że do konsultacji publicznych skierowany został projekt ustawy o zmianie ustawy o systemie zarządzania emisjami gazów cieplarnianych i innych substancji oraz niektórych innych ustaw (numer z wykazu UC38).

Przedmiotowy projekt aktu prawnego wraz z Uzasadnieniem oraz Oceną Skutków Regulacji dostępny jest na stronach Rządowego Centrum Legislacji pod adresem:

https://legislacja.rcl.gov.pl/projekt/12388905/katalog/13078005#13078005

Uprzejmie proszę o przekazywanie ewentualnych uwag, opinii i stanowisk do projektu w terminie do 17 września 2024 roku na adres: kuydowicz@pracodawcy.pl w formie tabeli uwag przesyłanej w załączeniu, w wersji elektronicznej umożliwiającej edytowanie tekstu.

W celu wykonania aktów prawa Unii Europejskiej wymienionych w pkt 1, postulowanym rozwiązaniem jest nowelizacja USZE, ustawy z dnia 12 czerwca 2015 r. o systemie handlu uprawnieniami do emisji gazów cieplarnianych (Dz. U. z 2023 r. poz. 589 z późn. zm.), zwanej dalej „USH”, oraz ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2023 r. poz. 2383, z późn. zm.). Nie jest możliwe zastosowanie innego rozwiązania niż podjęcie prac legislacyjnych.

Projekt ustawy powierza rolę właściwego organu w odniesieniu do zadań dotyczących okresu przejściowego Krajowemu ośrodkowi, jako podmiotowi wyspecjalizowanemu w realizacji zadań związanych z monitorowaniem i raportowaniem emisji gazów cieplarnianych, m.in. z uwagi na pełnioną przez Krajowy ośrodek rolę krajowego administratora systemu EU ETS.

Projekt ustawy reguluje nadawanie statusu upoważnionego zgłaszającego CBAM nadając dyrektorom izb administracji skarbowej uprawnienie do nadawania, odmowy nadania oraz cofnięcia statusu upoważnionego zgłaszającego CBAM. Rozwiązanie to jest podyktowane tym, że status dotyczy możliwości przywozu na obszar celny UE towarów objętych mechanizmem CBAM, a przyznanie statusu jest uzależnione od spełniania kryteriów związanych ze zdolnością finansową wnioskodawcy, nie jest natomiast zależne od spełniania kryteriów środowiskowych. Projektowane przepisy regulują także procedurę odwoławczą od decyzji dyrektora izby administracji skarbowej, a także określają sposób wymiany informacji miedzy Krajową Administracja Skarbową, zwaną dalej „KAS”, i Krajowym ośrodkiem o upoważnionych zgłaszających, którzy naruszyli przepisy rozporządzenia CBAM lub przepisy wydane na jego podstawie.

Projekt ustawy uwzględnia także konieczność współpracy Krajowego ośrodka i KAS w odniesieniu do mechanizmu, mając na uwadze liczne odwołania do przepisów prawa celnego, które dotyczą podstawowych dla mechanizmu CBAM spraw. W związku z tym zaprojektowano przepisy dotyczące opiniowania przesz Szefa KAS spraw dotyczących CBAM, których rozstrzygnięcie zależy od interpretacji przepisów celnych.

Projektowana ustawa przesądza także, że do wniosków zgłaszającego o wydanie wyjaśnienia co do zakresu i sposobu stosowania przepisów dotyczących mechanizmu CBAM nie stosuje się art. 34 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. – Prawo przedsiębiorców. Potrzeba wprowadzenia takiego przepisu wynika z faktu, że we wspomnianym trybie przedsiębiorca może uzyskać interpretacje co do zakresu i sposobu stosowania przepisów, z których wynika obowiązek świadczenia przez przedsiębiorcę daniny publicznej. CBAM bywa nazywany w przestrzeni medialnej „granicznym podatkiem węglowym”, chociaż w sensie prawnym CBAM nie stanowi podatku, opłaty ani innej daniny publicznej (a jedynie ustanawia obowiązek rozliczenia emisji gazów cieplarnianych, który dokonuje się poprzez obowiązkowy zakup dedykowanych jednostek emisji, których cena jest zmienna – zależna od ceny uprawnień do emisji w ramach systemu EU ETS). W celu uniknięcia ewentualnych wątpliwości interpretacyjnych, zdecydowano się rozstrzygnąć tę kwestię przepisem.

Sprawozdania kwartalne CBAM, zgodnie z rozporządzeniem wykonawczym 2023/1773, są składane w rejestrze przejściowym CBAM stanowiącym elektroniczną bazę danych. Z uwagi na powiązanie rejestru przejściowego CBAM z systemami informatycznymi funkcjonującymi w prawie celnym przewidziano, że dostęp do rejestru będzie udzielany przez organy KAS za pośrednictwem Platformy Usług Elektronicznych Skarbowo-Celnych, zwanej dalej „PUESC”. o której mowa w art. 35a ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2023 r. poz. 615, z późn. zm.). Również zarządzanie na poziomie krajowym uprawnieniami i tożsamością użytkowników – podmiotów objętych mechanizmem CBAM będzie się odbywał za pośrednictwem tej platformy. Odrębną kwestią będzie realizacja zadań dotyczących stricterejestru przejściowego CBAM. Rejestr przejściowy CBAM będzie administrowany przez Komisję Europejską, natomiast zadania związane z bieżącą administracją rejestru na poziomie krajowym, przewidziane w rozporządzeniu wykonawczym 2023/1773 dla właściwego organu, będzie realizował Krajowy ośrodek.

W związku z koniecznością zapewnienia stosowania przepisów Unii Europejskiej zwiększy się obciążenie Krajowego ośrodka oraz ministra właściwego do spraw klimatu działającego jako organ odwoławczy wyższego stopnia w stosunku do decyzji Krajowego ośrodka. Wymaga to uwzględnienia w odpowiednich przepisach.

W celu przyznania organom krajowym niezbędnych kompetencji do wykonywania zadań przewidzianych w rozdziale X rozporządzenia CBAM, rozporządzenia wykonawczego 2023/1773 oraz nadawania, odmowy nadania i cofania statusu upoważnionego zgłaszającego CBAM w projekcie ustawy zostaną zawarte następujące regulacje:

1. powierzenie Krajowemu ośrodkowi funkcji organu właściwego do realizacji zadań w okresie przejściowym, do którego należeć będzie:
2. przegląd sprawozdań CBAM składanych kwartalnie w okresie przejściowym przez importerów towarów objętych mechanizmem CBAM lub ich pośrednich przedstawicieli celnych, zwanych dalej „zgłaszającymi CBAM”,
3. przeprowadzenie procedury korekty, jeżeli zgłaszający CBAM nie złoży sprawozdania CBAM lub złożone sprawozdanie będzie niekompletne lub nieprawidłowe,
4. nakładanie administracyjnych kar pieniężnych za niezłożenie sprawozdania CBAM lub niezłożenie prawidłowego sprawozdania CBAM w terminie,
5. udzielanie wyjaśnień oraz opracowywanie materiałów informacyjnych dotyczących funkcjonowania mechanizmu CBAM,
6. opiniowanie projektów aktów prawnych i dokumentów dotyczących funkcjonowania mechanizmu CBAM;
7. umocowanie KAS do:
8.  nadawania zgłaszającym CBAM dostępu do rejestru przejściowego CBAM za pośrednictwem PUESC,
9. nadawania, odmowy nadania lub cofnięcia statusu upoważnionego zgłaszającego CBAM;
10. współpraca Krajowego ośrodka z KAS w zakresie rozpatrywania wniosków, udzielania wyjaśnień lub zajmowania stanowiska w sprawach dotyczących zakresu mechanizmu CBAM lub realizacji obowiązków wynikających z mechanizmu CBAM, które wymagają zastosowania przepisów rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 952/2013 z dnia 9 października 2013 r. ustanawiającego unijny kodeks celny (Dz. Urz. UE L 269 z 10.10.2013, str. 1, z późn. zm.) lub innych przepisów dotyczących wprowadzania towarów na obszar celny UE lub procedur celnych;
11. wskazanie ministra właściwego do spraw klimatu jako organu wyższego stopnia w stosunku do decyzji wydawanych przez Krajowy ośrodek w zakresie nakładanych administracyjnych kar pieniężnych.

Wykonywanie zadań rozpoczęło się w 2023 r. w związku z wejściem w życie w dniu 1 października 2023 r. przepisów prawa Unii Europejskiej dotyczących okresu przejściowego CBAM. W tym okresie na zgłaszających CBAM nałożono przepisami prawa UE obowiązek składania kwartalnych sprawozdań CBAM, obejmujących informacje o emisjach wbudowanych w importowane przez te podmioty towary. Pierwsze sprawozdania były składane do końca stycznia 2024 r. (za ostatni kwartał 2023 r.), kolejne są składane co kwartał. Niezłożenie sprawozdania CBAM lub złożenie sprawozdania niekompletnego lub nieprawidłowego w rozumieniu przepisów rozporządzenia wykonawczego 2023/1773 będzie wiązało się z koniecznością przeprowadzenia przez właściwy organ – Krajowy ośrodek – procedury korekty. Niezłożenie albo nieskorygowanie złożonego nieprawidłowego lub niekompletnego sprawozdania podlegać będzie administracyjnej karze pieniężnej. Należy zauważyć, że ostatnie sprawozdanie kwartalne zgłaszający CBAM mają obowiązek złożyć za czwarty kwartał 2025 r., w terminie do końca stycznia 2026 r. W związku z tym procedura korekty, jak i postępowania w sprawie nałożenia kary będą toczyły się zarówno w okresie przejściowym, jak i po jego upływie. Nowe zadania Krajowego ośrodka oraz ministra właściwego do spraw klimatu obejmują także wyjaśnianie wątpliwości interpretacyjnych związanych z przepisami dotyczącymi całkowicie nowej instytucji na gruncie prawa UE i krajowego, jaką jest mechanizm CBAM, oraz sprawne i efektywnie udzielanie odpowiedzi na zapytania obywateli, w tym przede wszystkim przedsiębiorców objętych nowymi regulacjami.

W związku z przyznaniem Krajowemu ośrodkowi kompetencji do wydawania decyzji administracyjnych, projektowana ustawa przewiduje, że organem wyższego stopnia w stosunku do Krajowego ośrodka będzie minister właściwy do spraw klimatu.

Z uwagi na formę prawną Krajowego ośrodka, którego zadania pełni Instytut Ochrony Środowiska – Państwowy Instytut Badawczy, zwany dalej „IOŚ-PIB”, do powierzenia Krajowemu ośrodkowi zadań związanych z nakładaniem kar przewiduje się przyjęcie przez Skarb Państwa odpowiedzialności finansowej na potrzeby ewentualnych odszkodowań wynikających z naruszenia prawa przy ich wydawaniu. Przyjęcie przez Skarb Państwa odpowiedzialności, o której mowa powyżej, ma istotne znaczenie nie tylko w okresie przejściowym. Należy mieć na uwadze, że ewentualne decyzje w sprawie wymierzenia kar wydawane w okresie przejściowym mogą być weryfikowane przez sąd w latach późniejszych. Postępowanie w tych sprawach, zwłaszcza ewentualne roszczenia odszkodowawcze, powstaną prawdopodobnie w okresie docelowym.

Nowy system ewidencjonowania i rozliczania emisji, jakim jest mechanizm CBAM, obejmie bardzo dużą liczbę podmiotów. Zgodnie z informacjami posiadanymi przez Ministerstwo Finansów, w okresie od 01.01.2018 do 31.12.2022 stwierdzono 22 770 importerów towarów klasyfikowanych do kodów wskazanych w załączniku I do rozporządzenia CBAM. Z kolei liczba importerów towarów objętych mechanizmem CBAM w okresie od stycznia do listopada 2023 r. dla procedury dopuszczenia do obrotu wyniosła 9 370 importerów, równocześnie średnio ok. 5 500 procedur dopuszczenia do obrotu towarów objętych CBAM było realizowanych w I, II i III kwartale 2023 r. Dane te prowadzą do wniosku, że nowe regulacje obejmą ponad 10 tysięcy podmiotów.

Drugim celem ustawy jest utworzenie stabilnego zaplecza kadrowego i analitycznego, które będzie wspomagało proces podejmowania decyzji oraz przyczyni się do rozwoju istniejących narzędzi badawczych. Krajowy ośrodek rozwinął działalność Centrum Analiz Klimatyczno – Energetycznych, zwanego dalej „CAKE”, w ramach którego rozbudowywany był warsztat analityczny, umożliwiający opracowywanie przekrojowych analiz wpływu różnych rozwiązań w zakresie polityki klimatycznej na gospodarkę, społeczeństwo i środowisko. Budowa tego warsztatu wynikała z realizowania przez Krajowy ośrodek zadań w zakresie rozwijania narzędzi do wspomagania realizacji celów systemu zarządzania emisjami oraz narzędzi do modelowania skutków gospodarczych, finansowych i społecznych realizacji polityki klimatycznej (art. 3 ust. 2 pkt 10 lit. r t USZE). Dotychczas analizowane zagadnienia dotyczyły przede wszystkim skutków EUETS, natomiast z uwagi na potrzeby wynikające z kierunków zmian polityki unijnej w kierunku coraz większego ograniczania emisji w innych sektorach i transformacji w kierunku polityki niskoemisyjnej, Krajowy ośrodek planuje w ramach CAKE rozwijać kompleksowy i spójny zestaw zaawansowanych narzędzi analitycznych (modele makroekonomiczne i sektorowe) oraz zbudować zespół wysokiej klasy specjalistów w celu oceny skutków polityki klimatyczno-energetycznej i kierunków transformacji niskoemisyjnej, przede wszystkim w wymiarach istotnych dla Polski. Utworzony i rozwijany warsztat analityczny umożliwi wytworzenie wysokiej jakości informacji o skutkach planowanych rozwiązań, narzędzi i decyzji związanych z polityką klimatyczno-energetyczną UE oraz dostarczenie tej informacji organom administracji publicznej, podmiotom gospodarczym i społeczeństwu. Zwiększenie potencjału wiedzy i dostarczenie wysokiej jakości informacji jest koniecznym wsparciem w procesach podejmowania decyzji, umożliwiającym przyczynienie się do poprawy skuteczności i efektywności osiągania celów redukcyjnych. Równocześnie wymaga podkreślenia, że dotychczasowe zadania, w zakresie prognozowania skutków wdrażania polityki klimatycznej i rozwój narzędzi do modelowania skutków tej polityki realizowane były głównie dzięki pozyskaniu przez Krajowy ośrodek środków pochodzących z projektów (głównie z programu wspólnotowego LIFE). Taka forma finansowania działań Krajowego ośrodka nie gwarantuje stabilności realizacji zadań i funkcjonowania warsztatu analitycznego. Wymaga uzupełnienia w postaci trwałego i stabilnego źródła finansowania gwarantującego utrzymanie i rozwój powstałych już narzędzi modelowych oraz kadry specjalistów. Należy przy tym podkreślić, że analizy CAKE wykorzystywane są przez administrację publiczną zarówno przy przygotowywaniu krajowych polityk (przykładem jest wykorzystanie projekcji zwiększenia kosztu uprawnień jednym ze scenariuszy Polityki Energetycznej Polski do 2040 r., odzwierciedlający zaostrzanie polityki energetyczno-klimatycznej UE 27[1]), dokumentów rządowych (m.in. Założenia Programu polskiej energetyki jądrowej, czy projekcie „Strategii dla ciepłownictwa do roku 2030 z perspektywą do 2040 r.”), jak i przy realizacji obowiązków sprawozdawczych i raportowych wynikających z prawa UE oraz prawa międzynarodowego (np. analizy dot. wpływu polityk i działań na długookresowe trendy emisji zostały wykorzystane w Ósmym Raporcie rządowym dla Konferencji Stron Ramowej konwencji Narodów Zjednoczonych w sprawie zmian klimatu i Piątym Raporcie dwuletnim dla Konferencji Stron Ramowej konwencji Narodów Zjednoczonych w sprawie zmian klimatu wykonanym na potrzeby Ramowej konwencji Narodów Zjednoczonych w sprawie zmian klimatu (UNFCCC) oraz Protokołu z Kioto). Analizy te w przyszłości będą miały jeszcze większe znaczenie, z uwagi na potrzeby określenia optymalnych dla polskiej gospodarki kierunków transformacji niskoemisyjnej i narzędzi ograniczania emisji, przy których poszukiwaniu nieocenione będzie zaplecze analityczne dostarczane przez Krajowy ośrodek.

Uwzględnienie w projektowanej ustawie wprowadzenia reguły wydatkowanej w ramach ustawy z dnia 15 maja 2015 r. o substancjach zubożających warstwę ozonową oraz o niektórych fluorowanych gazach cieplarnianych, pozwoli z kolei na zapewnienie finansowania działalności Biura Ochrony Warstwy Ozonowej i Klimatu (BOWOiK), czyli wyspecjalizowanej jednostki, wskazanej w art. 17 ww. ustawy oraz wykonanie przepisów ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych.

Uwzględnienie w projektowanej ustawie konieczności określenia na kolejne lata maksymalnego limitu wydatków NFOŚiGW, odnoszących się do zadań realizowanych przez Krajowy ośrodek, określonym w art. 150 ustawy z dnia 12 czerwca 2015 r. o systemie handlu uprawnieniami do emisji gazów cieplarnianych, pozwoli na zapewnienie finansowania realizacji zadań publicznych, wykonywanych przez Krajowy ośrodek.

Z wyrazami szacunku

[1] Zmiana celów redukcyjnych oraz cen uprawnień do emisji wynikająca z komunikatu nt. Europejskiego Zielonego Ładu, Centrum Analiz Klimatyczno-Energetycznych (CAKE) KOBIZE, Warszawa, marzec 2020.